<머리말>
코로나 사태로 인하여 주요 국가의 의회에서 업무 중단인 ‘셧다운’이 발생하였다. 그럼에도 즉시에 재난 발생시 의회 기능을 정상적으로 이어갈 지침을 갖추고 대응하였다. 과거에도 주요 국가의 의회에서는 전쟁과 테러에서부터 대규모 자연재난 또는 보다 덜 심각한 사건인 정전이나 기술상의 결함으로부터 그의 핵심적인 기능에 장애를 겪을 위험을 안고 있었고, 나아가 정보보안 사고와 사이버 공격에 취약한 점을 개선하기 위해 점진적인 노력을 하고 있었다. 즉, 그 노력의 결과물이 비상국회 도입, 대리투표 허용, 특별임시선거 실시, 임시 의원 지명 등이었다.
미국을 포함한 주요 국가에서는 모든 재난 상황을 고려한 국가연속성 정책을 수립하고 있다. 특히 대상 및 수준에 따라 기능연속성(Continuity of Operation, COO), 정부연속성(Continuity of Government, COG), 입헌정부의 영속성(Enduring Constitutional Government, ECG)으로 구분하여 체계적으로 관리하고 있다. 이러한 국가연속성 정책을 통해 기능연속성 계획이 수립되는 것이다.
반면에 우리나라는 어떠한가? 청와대를 포함한 정부부처, 국회와 지방의회, 공공기관 및 공기업, 그리고 주요 민간기업의 국가연속성 정책을 종합적으로 고려하여 기능연속성 계획을 수립하고 관리하고 있는가?
국내에서는 2020년 2월 24~25일 이틀간 의회의 모든 청사에 대한 폐쇄조치가 이뤄졌고, 8월 27일부터 3일간 본관, 의원회관, 소통관(기자회견장) 등이 셧다운되었다. 이후엔 방역당국의 지침에 따라 확진자 동선 중심의 부분적 폐쇄와 방역 조치를 실시하였다. 그 뒤 여야 합의로 올해 말까지 한시적으로 원격회의와 표결이 가능하도록 법을 개정하였다.
이러한 과정을 관찰하면서 재난이 발생하는 동안과 극복하는 동안에 국회 업무를 어떻게 수행해야 할지에 대해서 규율을 정하는 것의 중요성을 인식할 수 있다.
의회나 공공기관에 어떠한 재난이 발생하는 경우, 그로 인한 직접적인 피해의 최소화와 그에 대한 극복은 매우 중요한 문제이지만 재난으로 인한 국가기관의 업무수행 중단을 최소화하는 것 또한 그와 대등하게 또는 그보다 더 중요하다.
따라서 청와대, 정부부처, 지자체 및 지방의회, 공공기관 및 공기업, 민간기업 등 안전경영 책임자 및 실무자로 헌신하는 분들에게 모든 위험상황을 준비하기 위해 사례를 통해 기능(또는 운영)연속성 개념을 이해할 수 있다고 판단하였다.
이 책에서는 COVID-19에 대한 각국 의회의 대응을 통하여 실제 각국에서 의회의 기능연속성을 어떠한 방식으로 유지하는지 살펴보려고 하였다. 미국에서 기능연속성이 어떻게 수립되었으며, 기능연속성 역량을 형성·유지하는 체계는 어떠한지와 실제로 미국 의회에서 기능연속성을 유지하기 위한 활동이 이루어졌던 사례들을 검토하였다. COVID-19에 대하여 각국 의회가 어떻게 대응하였는지를 개괄적으로 살펴보고, 특히 미국 하원의 대응을 보다 구체적으로 고찰하였다. COVID-19와 같은 재난 속에서 각국 의회가 자신의 기능을 유지하기 위하여 어떠한 노력을 기울였는지를 검토하였다. 또한 이 책은 저자가 연구책임자로 국회에서 수행한 ‘대규모 재난 시 국회 기능연속성 계획 국내 도입 방안 연구’를 보다 쉽게 정리하여 시민에게 공유하고 싶은 목적도 있다. 모쪼록 재난안전 관리자와 안전경영 책임자에게 도움이 되면 좋겠다.
우리나라 국회의 업무수행에 기능연속성을 도입하기 위하여 먼저 국회의 안전관리체계를 확인하고, 우리나라 국회에 기능연속성 정책을 수립하는 경우 고려하여야 할 사항들을 정리하고자 하였다. ‘COVID-19’를 포함한 모든 위험상황을 고려하여 우리나라 국회가 어떠한 대응을 하였는지, 그러한 대응을 기능연속성의 관점에서 볼 때 추가적인 고려가 필요한 사항이 무엇인지를 제시하였다.
모든 위험상황을 대비하고 준비하기 위한, 국회의 기능연속성 계획을 수립하는 지침을 제시하고 있다. 하지만 지방의회, 정부부처, 공공기관 및 공기업, 그리고 주요 민간기업 등에도 활용될 수 있도록 문서양식과 예시를 제공하고자 노력하였다.
지금 이 순간에도 재난 및 안전관리를 고민하고, 배우고자 노력하는 분들께 도움이 되길 바란다.
<차례>
제1장 서론 15
1. 기능연속성계획의 필요성 15
2. 기능연속성의 목적 17
제2장 기능연속성의 개념과 계획 이해 19
1. 국가연속성 정책의 이해 19
1.1 연혁 19
1.2 목적 20
1.3 연속성의 구분 22
2. 기능연속성의 이해 25
2.1 개념 25
2.2 다른 개념들과의 관계 25
2.3 기능연속성 체계 27
3. 기능연속성계획 27
3.1 개념 및 목표 28
3.2 특징 28
3.3 주요 원칙 29
3.4 핵심요소 30
4. 기능연속성계획의 전제 31
제3장 기능연속성의 구성요소 및 주요지표 35
1. 기능연속성 역량의 형성 35
2. 계획 수립 전의 고려사항 35
3. 1단계 – 핵심 기능(Essential Functions)의 파악 38
3.1 위험평가(Risk Assessment)의 실시 38
3.2 업무절차분석(Business Process Analysis)의 실시 39
3.3 업무영향분석(Business Impact Analysis)의 실시 40
3.4 핵심 기능(Essential Functions)의 설정과 우선순위의 부여 41
4. 2단계 - 선택할 수 있는 피해경감 방식들의 파악(Identify Mitigation Options) 43
4.1 대체업무수행장소(Alternative Locations) 43
4.2 원격근무(Telework) 45
4.3 권한의 이양(Devolution) 45
4.4 상호지원협정(Mutual Aid Agreement) 46
5. 3단계 - 핵심요소(Key Element)의 파악 47
5.1 사람(직원, People) 47
5.2 인적 자원(Human Resources) 47
5.3 지위의 승계(Orders of Succession) 49
5.4 권한의 위임(Delegations of Authority) 49
5.5 기술(Technology) 50
5.6. 핵심기록(Essential Records) 50
5.7 통신(Communications) 52
5.8. 핵심 시스템(Critical Systems) 53
6. 4단계 – 계획의 수립과 실시(Plan and Implement Options and Elements) 53
6.1 연속성 계획의 실행단계 54
6.2 준비 및 대비태세(Readiness and Preparedness) 55
6.3 계획의 발동(Activation) 55
6.4 계획의 실시(Operations) 57
6.5 복구(Reconstitution) 57
7. 기능연속성 역량의 유지 59
7.1 시험, 교육 및 훈련(Testing, Training and Exercising, TT&E) 59
7.1.1 시험(Testing) 59
7.1.2 교육(Training) 60
7.1.3 훈련(Exercising) 60
7.2 계속적 개선계획(Continuous Improvement Planning) 61
7.3 계획과 프로그램의 검토 및 개정(Updating and Reviewing Plans and Programs) 61
7.3.1 계획의 개정 주기(Plan Revision Cycle) 61
7.3.2 연속성 산식(Continuity Metrics) 62
7.3.3 자원의 지정과 투입(Resource Direction and Investment) 62
7.3.4 다년간의 전략계획 수립(Multi-Year Strategic Planning) 63
8. 소결 64
제4장 COVID-19에 대한 주요 국가 의회의 대응 67
1. 각국 의회의 대응 67
1.1 알제리 67
1.1.1 관련 규정 67
1.1.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 68
1.2 아르헨티나 68
1.2.1 관련 규정 68
1.2.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 68
1.3 오스트레일리아 69
1.3.1 관련 규정 69
1.3.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 71
1.4 아제르바이잔 72
1.4.1 관련 규정 72
1.4.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 72
1.5 벨기에 73
1.5.1 관련 규정 73
1.5.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 73
1.6 브라질 73
1.6.1 관련 규정 73
1.6.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 74
1.7 캐나다 75
1.7.1 관련 규정 75
1.7.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 75
1.8 중국 76
1.8.1 관련 규정 76
1.8.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 76
1.9 코트디부아르 77
1.9.1 관련 규정 77
1.9.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 77
1.10 이집트 78
1.10.1 관련 규정 78
1.10.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 78
1.11 에스토니아 78
1.11.1 관련 규정 78
1.11.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 78
1.12 프랑스 79
1.12.1 관련 규정 79
1.12.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 79
1.13 독일 80
1.13.1 관련 규정 80
1.13.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 81
1.14 과테말라 82
1.14.1 관련 규정 82
1.14.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 82
1.15 인도 83
1.15.1 관련 규정 83
1.15.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 83
1.16 이스라엘 84
1.16.1 관련 규정 84
1.16.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 84
1.17 이탈리아 85
1.17.1 관련 규정 85
1.17.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 86
1.18 자메이카 86
1.18.1 관련 규정 86
1.18.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 86
1.19 요르단 86
1.19.1 관련 규정 86
1.19.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 87
1.20 케냐 87
1.20.1 관련 규정 87
1.20.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 88
1.21 쿠웨이트 88
1.21.1 관련 규정 88
1.21.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 88
1.22 말타 88
1.22.1 관련 규정 88
1.22.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 89
1.23 멕시코 89
1.23.1 관련 규정 89
1.23.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 90
1.24 뉴질랜드 90
1.24.1 관련 규정 90
1.24.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 91
1.25 니카라과 93
1.25.1 관련 규정 93
1.25.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 93
1.26 노르웨이 93
1.26.1 관련 규정 93
1.26.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 94
1.27 필리핀 95
1.27.1 관련 규정 95
1.27.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 95
1.28 포르투갈 96
1.28.1 관련 규정 96
1.28.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 97
1.29 러시아 97
1.29.1 관련 규정 97
1.29.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 98
1.30 남아프리카 98
1.30.1 관련 규정 98
1.30.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 99
1.31 스페인 99
1.31.1 관련 규정 99
1.31.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 100
1.32 스웨덴 100
1.32.1 관련 규정 100
1.32.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 101
1.33 스위스 101
1.33.1 관련 규정 101
1.33.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 102
1.34 대만 103
1.34.1 관련 규정 103
1.34.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 103
1.35 터키 103
1.35.1 관련 규정 103
1.35.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 105
1.36 영국 105
1.36.1 비상사태에 대한 규정 105
1.36.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 105
1.37 미국 107
1.37.1 관련 규정 107
1.37.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 108
1.37.3 주정부 의회들의 사례 108
2. 소결 및 정리 109
2.1 비상상황에서 의회의 업무수행 110
2.2 COVID-19에 따른 의사의 조정 111
제5장 COVID-19에 대한 미국 의회의 대응 113
1. 미국 의회에서의 기능연속성 사례 113
1.1 의의 113
1.2 미국 의회 기능연속성의 실제 적용 사례 114
1.2.1 9월 11일 테러 사례(2001년) 115
1.2.2 탄저균 오염과 복구 사례(2001년) 115
1.2.3 리신오염과 복구 사례(2004년) 116
1.2.4 허리케인 카트리나 사례(2005년) 116
2. 하원 결의안 제965호(H. Res 965) 117
2.1 개요 117
2.2 주요 내용 117
3. 하원 현대화위원회의 권고 119
3.1 배경 119
3.2 주요 내용 121
4. 시사점 127
제6장 대한민국 국회에서의 기능연속성 129
1. 국회의 안전관리체계 129
1.1 단계별 안전관리 활동 129
1.1.1 예방단계 129
1.1.2 대비단계 130
1.1.3 대응단계 131
1.1.4 복구단계 132
1.2 상황별 안전관리절차 132
2. 기능연속성 관리체계의 도입 133
2.1 관리체계 134
2.1.1 체화(Embedding) 135
2.1.2 분석(Analysis) 135
2.1.3 설계(Design) 138
2.1.4 실행(Implementation) 138
2.2 기능연속성계획의 정의 138
2.3 역할과 책임 138
2.4 위험 등의 시나리오 140
2.5 검증(Validation) 141
2.5.1 기능연속성계획의 시험 방식 142
2.5.2 기능연속성 훈련 실시 순서 143
3. 기능연속성 프로그램의 관리조직(Governance) 144
3.1 프로그램 내에서의 역할과 책임 규정 145
3.2 관리정책의 수립 147
3.3 프로그램의 범위와 목표 설정 148
3.4 필요한 자원의 제공 148
3.5 감독과 책임의 확립 149
4. 관리계획 150
4.1 계획의 수립시기 150
4.2 국회의 업무 150
4.3 장애발생에 대비한 계획수립 152
4.3.1 사람 153
4.3.1.1 행정직원 153
4.3.1.2 의원 154
4.3.2 대규모 결원이 발생하는 경우 155
4.3.2.1 결원의 판단 155
4.3.2.2 비상국회 156
4.3.2.3 특별임시선거의 실시 157
4.3.3 임시지명의원 158
4.3.4 국회 구역 159
4.3.5 의사 진행 공간 159
4.3.6 행정업무 수행공간 160
4.3.7 IT 또는 원격제어 161
4.3.8 정보보호 163
4.3.9 주요 공급자들 164
4.3.9.1 계약 체결 전 164
4.3.9.2 계약 존속 중 165
5. 계획평가 165
5.1 계획의 현실화 185
5.2 자체 평가 점검 목록(Self-Assessment Checklist) 185
제7장 COVID-19에 대한 국회 기능연속성 핵심 정리 189
1. COVID-19와 관련된 쟁점 189
1.1 국회의 방역조치 189
1.1.1 기본 운영지침 189
1.1.2 방역 세부지침 190
2. COVID-19 상황별 대응 시나리오 191
3. 국회 회의운영 방안 192
3.1 원격영상회의 운영근거 192
3.2 국회 내·외 대체회의장 운영 방안 193
4. 기능연속성 관점에서의 COVID-19에 대한 대응 193
4.1 핵심 업무 193
4.2 장애 발생에 대한 계획 194
4.2.1 행정직원 195
4.2.2 의원 195
4.3 의사 진행 공간 196
4.4 행정업무 수행공간 197
5. 소결 198
제8장 결론 201
<저자소개>
이동규invictus88@dau.ac.kr
경희대학교 법학 학사
성균관대학교 국정전문대학원 행정학 석사
성균관대학교 국정전문대학원 행정학 박사
동아대학교 긴급대응기술정책연구센터 소장
동아대학교 대학원 기업재난관리학과 부교수
국무총리 표창(국가재난관리 유공)
한국행정학회 학위논문 부문 학술상/학술 논문대회 최우수상
성균관대학교 우수논문 총장상
신한대학교 공로상 총장상
국가위기관리학회 학술상/학술공로상
한국지방정부학회 공로패
미국 Project Management Institute : Project Professional Management 자격 취득
현 국회사무처 소프트웨어 과업심의위원회 위원장
현 국회 입법지원 위원
현 ㈜씨지인사이드 기업부설연구소 AI 입법데이터 연구소 소장
현 기획재정부 준정부기관 경영평가단 위원
현 문화체육관광부 경영평가단 위원
현 행정안전부 중앙안전관리민관협력위원회 위원/재난안전사업평가 자문위원회 위원
현 한국정책학회 국문편집위원회 편집위원/영문 편집위원회 편집위원
전 한국행정학회 국문편집위원회 편집위원
전 국가위기관리학회 연구위원회 위원장/제도화위원회 위원장
전 한국지방정부학회 연구위원회 위원장
전 부산일보 부일시론 필진
전 위기관리이론과실천(CEM-TP) 정보정책센터 센터장
전 대전광역시 출연기관 경영평가 평가단장
전 동아대학교 대학원 기업정책학과 책임교수
전 동아대학교 석당인재학부 공공정책 전공 학부장
전 국회예산정책처 경제예산분석과 예산분석관