<프롤로그>
어렸을 적 보리밥에 고추장, 김치 정도의 겨우 끼니를 때우던 시절을 거친 소위 촌놈이 올림픽이 열리던 1988년 봄, 박사학위과정에 입학하기 위해 프랑스 파리에 도착했다. 임시로 파리학생종합기숙사(시떼, Cité)에 머무는 데, 카페에서 더듬대는 불어로 처음 주문해 본 피자를 입에 물었던 순간 시큼한 토마토소스 냄새에 토하고 말았다.
그 다음 날 장기거주하기 위해 여러 가지 준비를 하면서 겪는 것은 전쟁의 연속이었다. 모든 것이 한국에서 하던 것의 거꾸로인 것 같았다. 가장 속 터지는 것은 프랑스 사람들은 모두 느림보라는 점이다. 가게에 가서 무엇을 사려고 해도, 앞선 손님과 온갖 농담을 다하면서 시간을 낭비하니 짜증이 날 수 밖에 없었다. 9~6시 근무시간이더라도 항상 열려있는 곳이 별로 없었다. 미리 확인하지 않고 가면 허탕 치기 일 수 였고, 그것도 대부분 전화로 예약(불어로 랑데부)을 하고 가지 않으면 받아주지 않는 경우가 많았다. 주말과 저녁시간이면 문 닫는 가게가 많고, 여름휴가는 5~6주씩 가는 사람이 흔하다. 우리나라 사람들은 ‘일하기 위해서’ 쉰다면, 프랑스 사람들은 ‘놀기 위해서’ 일한다는 표현이 어울렸다.
모든 것이 ‘빨리 빨리’ 이뤄지고, 예약 없이 그냥 가도 처리되던 한국 사회를 생각하면 답답하기 짝이 없었다. 그 때 잠들기 전 천장에 대고 내가 분노에 차서 되새기던 말은 다음과 같다.
“이 놈의 나라가 30년 내에 망하지 않으면 장을 지진다.”
그런데 30년이 지난 오늘날 프랑스는 망하지 않고 건재하다. 반면, 우리나라는 급성장을 거듭해 경제 규모나 수준은 프랑스와 거의 맞먹는 나라가 되었다. 이제는 우리나라가 앞선 분야가 제법 있다. 그렇다면 우리나라의 눈부신 발전의 원인을 무엇으로 봐야할 것인가?
뒤죽박죽 모델인 대한민국
그 원인은 모든 것이 상식으로 봐도 앞뒤가 맞지 않는 뒤죽박죽으로 추진해 온 모델 때문이다. 서구의 근대화는 시간적 선행요인(원인·정책변화), 후행하는 결과(정책효과)라는 과학적 합리성에 기초하여 이뤄졌다. 우리는 해방 이후 근대 학문을 숭상하여 받아들이면서도, 정작 실제 정책은 이를 무시하고 감행(?)했다고 해도 과언이 아니다. 서구의 시각에서 보면, 어느 정책을 시행하기 위해 먼저 해야 하는 선행조건이 있고, 기초가 되는 것이 있어야 하는데, 이를 무시하는 것이었다. 이렇게 이루어진 경제발전은 이런 비합리모델이 작동한 덕택이었다.
이런 뒤죽박죽 모델은 이미 60년대부터 시작되었다. 상식으로 보면, 도로에 달릴 자동차가 존재해야 도로를 만든다. 일례로 현대자동차가 만든 한국최초의 소형 후륜구동 국산차 모델 포니는 1975년에 나왔다. 그런데 국산차를 만들기 전인 1968년 12월 21일 경부고속도로가 개통되었다. 더구나 고속도로를 만들 기술과 경험도 없는 데도 정부가 밀어붙이기 식으로 공기를 단축하고, 전 세계에서도 보기 드물게 원가가 적게 들었다.
오늘날 우리 경제를 지탱하는 한 축인 전자산업도 마찬가지로 뒤죽박죽 모델을 택했다. 부잣집에나 흑백TV가 있고 많은 사람들이 라디오를 듣던 시절에 컬러TV를 만들었다. 즉, 1974년에 아남전자는 마쓰시타 전기와 합작한 제품인 컬러TV를 ‘한국내쇼날’이라는 상표로 2만 9,000여 대나 생산했다. 금성사와 삼성전자도 1977년 컬러TV 생산 사업을 시작하여 연간 11만 대나 수출하기 시작하였다. 이렇게 만들어진 컬러TV가 수출만 되다가 국내 시장에 처음 나온 것은 1980년 8월 2일이다. 그로부터 4개월 후인 12월에 우리나라에 컬러TV 방송이 시작되었다.
이후에도 마찬가지이다. 김포국제공항으로도 항공수요를 다 충족할 수 있었는데도 불구하고, 엄청나게 큰 규모의 인천국제공항을 건설한 것도 그 한 예이다. 1990년 6월 14일에 영종도로 부지가 확정되었다. 보통 건설자재운반 등 건축비를 줄이기 위해 다리부터 건설하는데, 다리가 완공도 되기 전에 배로 물자를 실어 나르면서 공사를 진행했다. 이렇게 무모할 정도의 대규모 공사를 하면서까지 2001년에 개통한 후, 세계 제1의 공항으로 평가받으면서 오늘날 우리 경제에 큰 효자노릇을 하고 있다. 토목, 건축 등 보이는 것뿐만 아니라 최근에 우리를 놀라게 하는 소위 K-pop 등도 속사정을 들여다보면, 거의 다 이런 뒤죽박죽 모델을 겪어온 것을 알 수 있다.
언제나 사람이 있었다.
분명히 서양이론에 따르면 과학적 논리순서대로 해야 효율적인데, 이렇게 뒤죽박죽 모델이 작동한 이유는 무엇일까? 그 답은 그 속에는 ‘사람’들이 있었다는 것이다. 뒤죽박죽으로 문제가 생길만한 요인을 잘 보완해주는, 융통성 있는 사람들이 있었기 때문이다. 특히, 국민의 세금으로 월급을 받는 정부의 엘리트 공무원들이 있었다. 이들은 밤새워서 다른 나라가 무엇을 하는지 조사하고, 우리는 어떻게 이를 따라갈까 고민하고, 민간을 독려하여 밀어 붙였다. 문제가 생기면, 즉시 시정하여 목표에 이르게 하는 순발력이 있었다. 이들은 법과 제도, 예산도 모두 융통성 있게 활용했다.
더욱 놀라운 것은 정부가 이런 변화에 앞서서 전 국가적 차원에서 미리미리 필요한 ‘사람’을 양성해 놓았다는 점이다. 전쟁 중이던 1952년 4월에 초등학교 의무교육을 위한 정부 시행령이 발효되었다. 그 결과 문맹률이 크게 낮아지고, 이들이 도시의 공장에 직장을 찾아 산업화의 주역이 되었다. 1977년 구미공업고등학교를 국립으로 전환하고, 당시로서는 매우 새로운 전자분야의 전문가를 양성하였다. 오늘날 반도체 메모리 분야에서 세계적 선도를 달리기 위한 사람의 양성이 이미 이때 선행된 것이다. 오늘날 아랍 등에 수출하는 원자력 발전소의 세계적 기술도 우연이 아니었다. 최초의 원자력 발전소인 고리 1호 발전소가 가동된 것이 1975년인데, 서울대에 원자력 공학과가 신설된 것이 1959년이었다. 비교적 최근 일로는 문화예술분야의 인재를 양성하기 위해 1991년 12월 30일 예술종합학교를 개교하였다. 산업화를 겨우 따라잡은 우리나라가 문화예술분야에서 세계를 주름잡기 위해서이다.
이 모두 정부가 미래의 인력수요를 생각하여 미리 인적자원을 양성한 것이다. 아직 그 분야 산업이 꽃을 피우지 않았기 때문에 졸업해도 전망이 밝지 않았을 당시에 이미 사람들을 양성한 것이다. 이들이 자신들의 실력을 발휘할 기회가 되자, 비록 겉으로 보기에는 뒤죽박죽 같이 보이겠지만, ‘일단 일을 벌려보고, 문제점을 보완’하는 식의 융통성을 갖는 한국 모델을 만든 것이다.
앞으로 30년이 문제다.
이제 앞으로 30년이 문제이다. 사회도, 정부도, 과거보다 촘촘히 제도화되어 몇몇 개인들이 융통성을 발휘하기는 불가능할 정도로 변화되었다. 이제 대한민국도 선진국이 된 것이다. 다시 말하면, 뒤죽박죽 모델은 이제 더 이상 작동할 수 없다. 정부의 일도 중요한 일일수록 거칠 단계가 너무 많아 준비만 1년 이상, 수년이 걸리는 경우도 많아졌다. 대통령이 어떤 주요 정책을 추진하려고 해도 실제 집행을 시작하기까지 평균 2년 정도 걸린다. 관료들은 법규의 세세한 부분까지 지키려고 고심하고 있다. 과학적 합리성을 따르는 절차와 방법이 촘촘하게 들어서고, 민주주의가 발달함에 따라 민주적 절차와 합의과정을 거쳐야 하는 경우가 많아진 것이다. 이렇게 되면 과거에 비하여, 혁신이 힘들고 융통성이 부족하고, 발전도 힘들어진다는 것을 의미한다.
뒤죽박죽 모델에서는 ‘사람들’이 답이었다. 그런데, 이제 사람들의 사고방식과 행동도 변하였다. 인구의 구성과 질도 달라지고 있고, 앞으로는 더욱 위협적으로 바뀔수도 있다. 지금 제대로 대책을 마련하지 않으면 우리가 30년 안에 나라가 망할지도 모른다. 그 전조현상으로 요즘 우리나라에서 일어나는 일들은 희망이나 기쁨을 주기보다는 우리에게 혼란을 주는 것이 압도적으로 많다.
이 책의 구상은 “지금 우리 대한민국이라는 원양어선은 어디로 가고 있는가?”라는 근본적 질문에서 시작되었다. 각 분야의 전문가들이 많으셔서 이런 저런 진단과 처방을 내리지만, 나에게 와 닿는 것이 없었다. 이 책에서 나의 관점은 선장과 선원 등 배 안의 사람들에게 초점을 맞춘다. 선원들이 급격히 늙어가고 체력이 쇠퇴해지는 반면, 젊은 선원의 충원이 되지 않고 있다. 지금은 선원들끼리 분업과 협조를 하는 것보다 서로 자기만 옳다고 싸우기 바쁜 모양새다. 심지어 한 배에 탄 공동운명체라는 의식조차 희미해지는 선원들이 많아지고 있다.
이에 “어떻게 하면 선원들이 마음을 합하여 잘 항해하도록 할 수 있을까?”라는 처방을 내리려고 노력하였다. 함장과 갑판장 등 지휘부(정부)가 어떻게 바뀌어야 하는지 고민하였다. 지휘부뿐만 아니라 일반 선원들을 어떻게 공간에 배치하고 어떻게 시간을 보내게 해야 모두 행복하면서 동시에 대한민국이 순항을 할 수 있을지 생각해 보았다. 즉, 평생 행정학을 공부해 온 것을 한국 사회에 어떻게 적용할 수 있을지 고민한 결과들이다. 미래의 위협요인을 넘어서기 위해 정부 시스템과 한국 사회가 어떻게 바뀌어야 하는지 고민한 결과물이다. 과거와는 다른 시각에서 누적되어온 문제를 해결하는 개혁방안을 각 분야별로 모색하자는 것이다.
이 책의 내용이 골방에 틀어 박혀서 혼자 고민한 결과라기보다는 여러 기회에 다양한 사람을 만나고 의견을 나눈 결과라고 할 수 있다. 강의나 학생지도를 통해서 얻은 것도 많이 있기에 모두에게 감사드리고 싶다. 끝으로 정리가 안 된 초고를 읽고 수정하는데 도움을 준 김 필, 정윤진 박사 그리고 김다니 예비박사에게 고마움을 표하고 싶다.
2021.09.10.
관악산을 바라보며
저자 씀
<차례>
프롤로그
01. 한국 사회! 어디로 가는가?
슈퍼 부자와 헬 조선으로 분열하는 한국 사회 p.19
과거가 아닌 미래를 위한 신(新)공정성 확립 p.23
소확행과 워라블(Work and Life Blend)의 MZ세대 p.28
벼랑 끝 인구와 너무 빨리 늙어가는 대한민국 p.31
마음 건강 악화로 인적자원도 손해 p.35
한국 속의 다양한 세계인 p.36
외교 최전선을 맡은 세계 속의 한국인 p.42
물러나는 인간, 등장하는 기계와 동물 p.46
사람, 시간, 공간 그리고 VUCA의 결합 p.50
02. 한국의 공간 개혁! 이렇게 하면 어떨까?
좁은 땅, 빽빽한 공간 문제를 해결하자 p.59
그린벨트보다 녹지총량제를 도입하자 p.61
산림녹화에서 친환경 생활로 전환하자 p.62
자연공간으로 사람과 문화를 품자 p.63
색깔, 소리, 냄새로 도시의 오감을 살리자 p.66
나가면 다 사진 찍고 싶은 도시를 만들자 p.69
나만의 공간에서 모두의 공간으로 바꾸자 p.71
자동차 중심에서 사람 중심으로 바꾸자 p.73
집단 기억, 역사의 중요성을 강조하자 p.75
시간이 멈춘 살아있는 새만금을 주목하자 p.77
03. 한국의 정치 개혁! 이렇게 하면 어떨까?
정치 과열 대신 정치인을 양성하자 p.83
정치인 공금지출을 투명화 하자 p.85
과반수 이상 득표자만을 당선시키자 p.88
높으신 분을 탈바꿈하자 p.91
우편 투표를 넘어 재외동포 선거구를 획정하자 p.93
섬김의 리더를 본받자 p.94
비전과 가치관을 지녔던 우당 이회영 선생 p.95
자신에게 충실했던 장영희 교수 p.97
말보다는 행동을 했던 이종욱 박사 p.99
진실한 마음으로 봉사한 이태석 신부 p.101
일상생활 속의 리더인 나태주 시인 p.103
04. 한국의 디지털 개혁! 이렇게 하면 어떨까?
민원창구와 백오피스를 바꾸자 p.107
인공지능이 미래 한국 정부를 바꾼다 p.113
인공지능과 인간성 보존 위원회 p.119
인공지능 담당 수석 p.119
인공지능 인간성 영향 평가제 p.119
국민시간부 p.120
행정안전부·법무부 p.120
문화체육관광부·교육부 p.120
국민권익위원회 p.121
특허청 p.121
적극 국가로의 회귀를 조심하자 p.122
인공지능이 인간을 괴롭히지 않게 하자 p.124
05. 한국의 재정 개혁! 이렇게 하면 어떨까?
정부 돈을 어떻게 써야할지 깊이 고민하자 p.129
장기적 관점의 국가재정운용계획을 강화하자 p.130
예산 편성의 분권화를 이루자 p.132
통치예산 10%를 인정하자 p.135
회의비와 영수증 붙이기도 없애자 p.138
디지털 기술로 돈의 흐름을 깨끗이 하자 p.142
주요 정책마다 책임 예산집행관을 두자 p.144
06. 한국의 인적자원 개혁! 이렇게 하면 어떨까?
정무직과 경력직 인적자원을 관리하자 p.149
정무직 인재양성 시스템을 갖추자 p.151
직업공무원의 정치적 중립성을 강화하자 p.153
정무직 인사검증을 합리화하자 p.154
국가인재위원회를 설치하자 p.156
폭넓게 인재풀을 관리하자 p.159
고위공직자 임용계획을 세우자 p.160
고위공무원단을 폐지하자 p.163
5급 공채와 민간경력채용제도를 개혁하자 p.164
PSAT를 폐지하자 p.167
청년의 삶을 고려한 공직선발제도를 고민하자 p.170
대학교육을 정상화 시킬 자연적 선발체제로 전환하자 p.173
조직을 피라미드에서 모래시계로 바꾸자 p.178
공직 계급을 세분화하자 p.181
공무원, 시험이 아닌 교육제도로 선발하자 p.182
등급과 보직을 분리하자 p.184
공무원 직렬을 복수화하자 p.186
예비인력군을 활용하자 p.187
07. 한국의 지방 개혁! 이렇게 하면 어떨까?
지역 불균형과 지방자치는 다르다 p.193
주민을 위한 지방자치로 생각하자 p.197
주민등록지를 두 개로 허용하자 p.200
지방자치단체장과 지방의회 관계를 재편하자 p.204
지방자치구역을 생활자치 단위로 세분화하자 p.205
특별지방행정기관 문제를 해결하자 p.208
국가행정지역청을 설치하자 p.211
08. 한국의 정책 개혁! 이렇게 하면 어떨까?
정부는 없애지 말고 영리하게 만들자 p.219
정부신뢰를 정부 경쟁력만큼 높이자 p.223
각 분야 혁신으로 정부 경쟁력을 갖추자 p.226
포퓰리즘과 폴리페서를 경계하자 p.230
정책조정 전문학술단을 구축하자 p.232
정책혁신랩으로 부작용을 예방하자 p.235
규제개혁위원회를 개혁하자 p.239
국회의 규제입법을 줄이자 p.241
09. 한국의 공공부문 개혁! 이렇게 하면 어떨까?
정체된 정부 조직을 바꾸자 p.247
청와대 조직을 반으로 줄이자 p.253
실세 국무총리를 만들자 p.255
부처 간 권력 균등을 추구하자 p.256
미래 변화에 맞게 공무원 정원을 고민하자 p.259
우후죽순 생겨나는 그림자 정부를 감시하자 p.261
공공부문 전체를 제대로 관리하자 p.263
국책연구원의 고급두뇌 낭비를 막자 p.266
10. 한국의 중앙 정부 조직 개편! 이렇게 하면 어떨까?
새로운 정부 부처를 제안한다 p.273
국제관계부 p.274
국립망향의 동산관리원 p.275
경제 및 복지부 p.276
공공보건 및 건강부 p.277
건설토목 및 환경보호부 p.277
정부 혁신과 데이터부 p.278
우정사업청 p.279
무역, 산업 및 노동부 p.279
공정거래청 p.280
중소기업에너지부 p.280
재정금융부 p.281
사법 및 국민안전부 p.282
내무, 주택 및 사회통합부 p.283
보훈청 p.283
이민청 p.283
자치균형발전청 p.284
경찰청 p.284
농업임업수산식품부 p.285
산림청 p.286
항공해양육상 교통부 p.286
수상안전청 p.286
문화예술부 p.287
국방부 p.287
국민생활시간부 p.287
인적자원부 p.289
대학청 p.289
국가과학기술위원회 p.290
국가인재위원회 p.290
총리산하에 두는 처 p.290
신설 대통령 직속 위원회를 제안한다 p.291
에필로그
<저자 소개>
임도빈
서울대학교 사범대학 사회교육과를 나온 후, 서울대학교 행정대학원 석사, 그리고 파리 정치대학에서 사회박 박사를 취득하였다. 한국행정학회 회장, 서울대학교 행정대학원 원장을 역임하였다. 정부 경쟁력 이론을 정립하고, 사람중심의 더 좋은 한국 사회를 만들기 위한 방안을 연구하고 있다. 특히 인적자원관리라는 측면에서 공공부분의 역할과 대학교육의 중요성에 관심을 갖고 있다. 한국정책학회, 한국행정학회 그리고 서울대학교에서 각각 학술상을 수여받았다. 40여 권의 저서와 주요 국내외 주요학술지에 200여 편 가량의 논문을
발표하였다. 주요 저서로는 국가와 좋은 행정, 왜 서번트 리더십인가, 행정학, 인사행정론, 한국행정조직론, 비교행정학, The Two Sides of Korean Administrative Culture(2019), The Experience of Democracy and Bureaucracy in South Korea(2017) 등이 있다.
(tobin@snu.ac.kr)