<머리말>
중국 춘추전국시대의 노자(老子)는 이 천지자연이 오래 유지될 수 있는 가장 근본적인 이유는 자기 자신이 중심의 자리를 차지하려고 하지 않는 태도를 지녔기 때문이라고 했다. 하지만 현대를 사는 우리는 급속한 산업화·민주화를 겪으며 성장했고, 그 과정에서 자신의 목소리를 키우고 자신이 속한 집단, 조직의 이익을 최대한 관철하기 위한 경쟁과 대립을 반복해 왔다고 볼 수 있다. 또한 이 과정에서 분출된 극심한 가치갈등을 극복하지 않으면 안 됐다.
중요 자원배분권을 가지고 자원의 지원 및 조정자 역할을 맡고 있는 공무원조직의 경우 그간 지식에 대한 독점욕이 강하고, 전통적으로 공무원 자신들이 보유한 정보와 지식을 영향력 또는 가치 창출의 원천으로 여기며, 지식을 외부조직과 공유하는 대신 폐쇄적으로 관리하는 경우가 많았다. 또 외부조직과의 정보 및 지식 공유가 상호학습과 집단민원과 가치갈등의 해소에 도움이 된다는 생각보다는 민간의 집단민원 유발 등 부담으로 이어질 것을 우려해 각종 보고서 및 내부자료 등을 사장하는(hoarding) 경향이 있었다. 이러한 현상은 사회의 불신과 갈등을 더욱 키우고 오래 지속하게 만드는 요인으로 작용하기도 했다.
오늘날 공공 분야의 갈등으로 인해 매년 수십조 원의 비용이 낭비되고, 대립의 장기화·일상화로 사회적 불신이 확대되고 있다. 특히 우리나라는 갈등 해결의 주된 방법으로 기간이 상대적으로 짧고 비용이 적게 드는 협상보다는 소송 등 공식적인 법적 구제절차에 의존하는 경향이 서구 선진국에 비해 압도적으로 높은 편이다. 따라서 이러한 사회갈등을 어떻게 원만히 조정하고 해결 대안을 찾는가 하는 협상 기술과 지식의 공유, 확산은 그 중요성이 날로 더해가고 있다.
필자는 지난 1990년 행정고시를 통해 1992년 첫 공직에 입문한 이후 30년간 경제, 교통, 환경, 국제 분야 등 지방행정 업무를 수행하며 다양한 분야의 공공갈등을 직접 경험했다. 이 가운데 집단민원이 어떤 과정으로 전개돼 가는지를 몸소 겪으면서 그 과정에서 최선의 해법은 무엇인지를 늘 고심했다. 초임 중간관리자 시절 수많은 시행착오를 겪으며 공공갈등을 해결하는 가이드라인의 결핍에 목말라하기도 했다.
이 책은 지방공무원으로서 개인적으로 겪은 협상 실전 경험과 협상이론 공부를 토대로 다양한 협상 상황을 대하는 공무원이나 협상론을 공부하는 대학교의 학부생들에게 협상전문서로서, 실전의 다양한 문제를 이해하고 그에 맞는 협상 기법을 학습하는 기회를 주고자 하는 데 그 목적이 있다. 아울러 이 책은 공직에 도전하는 취업준비생들에게 공공행정 영역의 다양한 양상에 대한 이해를 높이고, 면접시험 준비에도 일조하는 데 목적을 뒀다.
지난 몇 년 사이 협상론을 소개하는 훌륭한 교과서들이 출간돼 그간의 갈증을 해소해 주는 데 크게 기여한 것이 사실이다. 그럼에도 불구하고 이 책을 쓰기로 결심하게 된 이유는 첫째, 영남대에서 협상론을 강의할 기회가 있어 적당한 교재를 고르다가 겪은 협상의 이론과 실제, 동전의 양면을 종합적으로 이해할 수 있는 교재 부재의 아쉬움을 해소해 보고자 하는 갈망이 있었다. 둘째, 다수 교재의 경우, 협상 사례를 간단히 소개하는 데 그치는 경우가 많고, 소개하더라도 그 협상을 실제 수행해 본 공무원의 시각에서 사례의 행간을 다룬 경우가 별로 없어 이를 보완해 보고자 했다. 물론 필자가 이 책에서 다룰 모든 사례들을 직접 다 경험하지는 못함은 한계이고, 그 부분은 선행 연구자들의 노고에 빚을 졌으며, 그래도 미진한 부분은 후학의 숙제로 남긴다.
이 책의 구성은 다음과 같다. 먼저 제1편에서 기초적인 협상이론을 소개함으로써 협상 실전을 분석하는 프레임을 갖추도록 하고, 이를 바탕으로 다양한 분야의 협상 사례들을 분석, 해석해 갈등을 관리하는 감각을 갖도록 노력했다. 특히 유사한 성격의 사례를 묶어 함께 다룸으로써 좀 더 입체적 감각을 키울 수 있도록 했다.
먼저 제1장은 조직 간 관계에 대해 다뤘다. 각종 갈등이 개인 차원에서 표출되고 다뤄지기도 하지만, 공공 분야의 경우 대개 조직 단위 간 갈등이 일반적이며, 조직관리란 결국 사회 속에서 전개되는 협력과 갈등을 어떻게 효과적으로 협상, 조정, 중재해 문제를 조기에 해소하느냐의 문제라고 할 수 있기 때문이다.
제2장은 갈등관리 개관으로, 갈등을 해소하기 위해 사용되는 다양한 방법론을 개괄적으로 이해하고, 갈등 당사자별(관-관, 관-민, 민-민), 갈등 성격별(정책갈등, 자원갈등, 권한갈등 등), 갈등 분야별(교통, 경제, 도시계획, 수자원, 환경, 의료, 행정, 국제협상 등) 갈등 유형을 살펴본다.
제3장은 협상에 관한 것으로, 갈등관리의 대표적 방법인 협상의 개념을 이해하고, 협상의 유형인 입장협상과 원칙협상의 개념을 이해하며, 협상의 기본 요소인 이슈 및 이해관계, 객관적 기준 사용, 갈등관리(당사자 개입 및 제3자 개입), 프레임 설정 및 전환, 최선의 대안(BATNA) 모색에 대해 살펴본다. 그리고 실제로 협상이 전개되는 각 단계마다 실무적으로 준비해야 할 것들이 무엇인지를 살펴본다.
제4장은 공공갈등의 특징과 외국 및 한국 지방자치단체의 공공갈등 관리 시스템에 대해 살펴본다.
제5장은 갈등관리 방법 중 제3자 개입 형태인 조정의 개념, 조정을 바라보는 시각, 우리나라 조정제도에 대해 알아본다. 제3자는 협상 당사자는 아니지만 협상에 개입해 분쟁 해결에 기여하는 역할을 수행한다.
제6장은 갈등관리 방법 중 또 다른 제3자 개입 형태인 중재의 개념, 중재 절차, 우리나라 중재제도 및 이와 유사한 기타 갈등관리 방법에 대해 알아본다. 또한 대안적 분쟁 해결(ADR) 방법 선택 시 고려할 요소는 무엇인지 설명한다.
제7장은 협상과 문화로, 윈셋(win-set)이 활용되는 국제협상에서 유의해야 할 사항은 무엇인지를 알아본다. 국제협상은 각국의 문화적 차이로 인해 협상 시 국내 협상과는 또 다른 특별한 주의와 준비를 요한다.
제2편은 앞의 협상이론을 바탕으로 앞 그림의 ‘갈등관리의 흐름도’에 따라 전국의 대표적인 갈등 사례 50선을 구체적으로 분석, 해석함으로써 시사점을 배우고자 했다. 공공 영역에서 일어나는 교통, 경제, 도시계획, 수자원, 환경, 의료, 행정, 국제협상 등 다양한 조직 단위의 실전 협상 사례를 심층적으로 다뤘다. 이 책을 집필하면서 기존의 국내외 협상론 교과서와 논문들을 참고했고, 필자가 체험한 사례들은 과거의 관련 자료와 신문, 기억을 살려 기술했다.
이 책을 출간하면서 그간 공공문제에의 관심을 키우고 고민하도록 이끌어 주신 은사 이달곤 서울대 행정대학원 교수님(전 행자부 장관)과 박사논문 지도교수이신 김시영 영남대 행정학과 교수님, 공공갈등에의 협상론적 관심을 촉발하고 이 책 집필에 조언을 아끼지 않으신 경북대 하혜수 교수님과 영남대 이환범 교수님 등 행정학과 교수님들께 감사를 드린다.
또한 필자가 대구시에 근무하는 동안 오늘이 있기까지 공직의 사표가 되어주신 문희갑 시장님, 조해녕 시장님, 이종주 시장님, 김범일 시장님, 권영진 시장님, 그리고 대구시의회 장상수 의장님께도 깊이 감사를 드린다.
가족에게도 무한의 감사를 드린다. 힘이 들 때 늘 든든한 우군이 되어주신 부모님, 물심 양면으로 큰 힘을 보태주고 학문의 자세를 몸소 보여주신 장인어른(김대웅 [前]영남대 도시공학과 교수님)과 장모님, 한평생 인생의 반려자로서 동고동락해 온 아내 민숙과 아들, 딸에게도 고마운 마음을 전한다.
끝으로 이 책의 출판을 기꺼이 맡아준 윤성사 정재훈 대표님께 감사드리며, 편집부 여러분들의 수고에 고마움을 표한다.
2021년 12월
저자 씀
<차례>
제1편 기초적인 협상이론· ··············································15
제1장 조직 간 관계· ················································17
제1절 조직 간 관계의 기본 인식 / 17
제2절 조직 간 협력이론 / 20
제3절 조직 간 갈등이론 / 23
제2장 갈등관리 개관· ··············································25
제1절 갈등관리 방법 / 25
제2절 갈등관리 유형 / 29
제3장 협상에 의한 갈등 해결·········································32
제1절 협상의 개념 / 32
제2절 협상의 유형 / 33
1. 승패협상 / 34
2. 상생협상 / 36
제3절 협상의 기본 요소 / 37
1. 이해관계 / 37
2. 객관적 기준의 설정 / 38
3. 갈등관리: 협상·조정·중재의 개시 / 40
4. 프레임 설정 및 전환: 갈등관리를 위한 틀짜기 / 46
5. 창조적 대안의 모색 / 52
제4절 협상에 영향을 미치는 요인들 / 57
1. 협상의 무기 / 57
2. 감정의 처리 / 60
제5절 협상의 절차관리 / 62
1. 협상 준비 / 62
2. 협상 수행의 전략과 전술 / 66
3. 협상의 교착 상태 해소 / 70
4. 협상의 종결 / 73
제4장 공공갈등 관리 시스템· ········································76
제1절 공공갈등 관리제도 / 76
1. 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 / 76
2. 공공갈등관리 관련 법률안과 국내 공공갈등 관련 개별 법령·제도 비교 / 79
제2절 외국의 공공갈등 관리제도 / 81
1. 미국 / 81
2. 프랑스 / 82
3. 영국 / 83
제3절 한국 지자체의 갈등관리 체계 / 84
1. 서울시 갈등관리 체계 / 84
2. 대구시 갈등관리 체계 / 85
제5장 조정 · ····················································90
제1절 조정의 이해 / 90
1. 조정의 개념 / 90
2. 조정의 역사 / 91
3. 조정의 성격 / 92
제2절 조정을 바라보는 네 가지 시각 / 93
1.만족이론 / 94
2.사회정의이론 / 94
3.전환이론 / 94
4.억압이론 / 95
제3절 조정의 절차 / 96
제4절 우리나라 조정제도 / 97
제6장 중재 · ····················································101
제1절 중재의 개념 / 101
제2절 중재의 절차 / 102
제3절 우리나라 중재제도 / 104
제4절 조정-중재 및 약식기소 / 105
제5절 ADR 방법 선택 시 고려 사항 / 106
제7장 협상과 문화: 국제적 시각······································109
제1절 다문화 협상전략의 이해 / 109
제2절 다문화 협상을 위한 일반적 규칙 / 111
제2편 주요 갈등사례 분석 ··········································115
제8장 갈등사례 분석 개관· ··············································117
제9장 교통갈등 사례 분석· ··········································119
사례 1. 대구 중앙로 대중교통전용지구 지정 갈등(관-민 갈등, 2003~2009) / 119
사례 2. 플랫폼 운송사업과 택시산업 간 갈등(민-민 갈등, 2013~2020) / 132
사례 3. 대구 수성구 진달래공원 산책로 정비사업 갈등(민-민 갈등, 2012~2015) / 136
사례 4. 인천시 부평구 부개1,2동 인근 경인철도 지하보차도 설치 공사 갈등(관-민 갈등, 2010~2016) / 142
사례 5. 대구시 북구 회전교차로 설치사업 갈등(관-민 갈등, 2010~2011) / 146
사례 6. 호남고속철도 계룡산 통과 구간 건설 갈등(관-관 갈등, 1995~2009) / 150
사례 7. 구리-포천 고속도로 건설 갈등(관-관 갈등, 2007~2017) / 153
사례 8. 대구 4차 순환도로(도동구간) 건설 갈등(민-민 갈등, 2008~2016) / 158
제10장 경제갈등 사례 분석· ·········································163
사례 9. 대구 농수산물도매시장 시설현대화사업 갈등(민-민 갈등 2013~2019) / 163
사례 10. 대구 성서2차산단 열병합발전 건설 갈등(관-민-민 복합 갈등, 2015~2021) / 170
사례 11. 대구 위천국가공단 조성 갈등(관-관 갈등, 1995~1999) / 174
사례 12. 경기도 부천시 햇살가게 노점 갈등(관-민 갈등, 2012~2015) / 181
사례 13. 대구 중구 동성로 노점정비사업 갈등(관-민 갈등, 2007~2009) / 187
사례 14. 광주광역시 서구 상무금요시장 이전 갈등(민-민 갈등, 2015~2017) / 193
사례 15. 종로구 북촌마을 안내소 및 편의시설 건립 갈등(민-민 갈등, 2010) / 198
사례 16. 부산 구포가축시장 갈등(민-민 갈등, 1950년대 후반~2020) / 203
제11장 수자원갈등 사례 분석· ·······································206
사례 17. 대구 취수원 다변화 갈등(관-관 갈등, 1991~2021) / 206
사례 18. 울산 반구대 암각화 보존 갈등(관-관 갈등, 2000~2021) / 220
사례 19. 한탄강댐 건설 갈등(관-민 갈등, 1995~2009) / 226
사례 20. 시화호 개발 갈등(관-민 갈등, 1985~2006) / 232
제12장 도시계획갈등 사례 분석· ······································237
사례 21. 제주해군기지 건설 갈등(관-민 복합 갈등, 1993~2018) / 237
사례 22. K-2·대구공항 통합 이전 갈등(관-관-민 갈등, 2007~2021) / 244
사례 23. 대구 동물원 이전 갈등(관-관 갈등, 2011~2020) / 254
사례 24. 서울시 청계천 복원사업 갈등(민-관 갈등, 2007~2015) / 260
사례 25. 장기미집행 도시공원 일몰제 갈등(관-민 갈등, 2016~2020) / 266
사례 26. 부산광역시 하천 수해복구 방식 갈등(관-민 갈등, 2014~2016) / 272
제13장 환경갈등 사례 분석· ·········································276
사례 27. 대구 팔공산 구름다리 설치 갈등(관-민 갈등, 2015~2020) / 276
사례 28. 설악산 오색케이블카 설치 갈등(관-민 갈등, 2001~ ) / 283
사례 29. 경기도 하남시 추모공원(광역화장장) 건설 갈등(관-관-민 갈등, 2006~2008) / 289
사례 30. 서울 원지동 추모공원 갈등(관-민 갈등, 1997~2012) / 294
사례 31. 부천시 추모공원 조성 갈등(관-민 갈등, 2005~2011) / 301
사례 32. 경기도 광명시와 서울 구로구 간의 환경기초시설 설치 갈등(관-관 갈등, 1993~2000) / 305
사례 33. 구미시-칠곡군 가산하수처리장 건설 갈등(관-관 갈등, 2011~2012) / 311
사례 34. 경주 방폐장 부지 선정 갈등(민-관 갈등, 1986~2014) / 315
사례 35. 울진 신화리 원전 주변 지역 갈등(제3자 조정 사례. 민-민 갈등, 2013~2014) / 320
제14장 의료갈등 사례 분석· ·········································323
사례 36. 한약 조제권을 둘러싼 한약분쟁 갈등(제3자 조정 사례. 민-민 갈등, 1993) / 323
사례 37. 국립서울병원 이전 갈등(제3자 조정 사례. 관-민 갈등, 1989~2010) / 327
사례 38. 제주 녹지국제병원 갈등(관-민 갈등, 2003~2020) / 330
사례 39. 의료사고 분쟁 중재(민-민 갈등, 2012) / 335
제15장 행정갈등 사례 분석· ········································340
사례 40. 대구 수성구 민원배심제 운영제도(2000년~ ) / 340
사례 41. 새마을테마공원 사업비 갈등(관-관 갈등, 2011~2018) / 354
사례 42. 청도군-포항시 새마을운동 발상지 갈등(관-관 갈등, 2009) / 358
사례 43. 김천시-구미시 KTX 신역사 명칭 갈등(관-관 갈등, 2003~2010) / 361
사례 44. 대구시 달성군-경북 고령군 신설 보 명칭 갈등(관-관 갈등, 2010) / 364
사례 45. 강사법 제정 관련 갈등(관-민 갈등, 2011~2019) / 367
제16장 국제협상갈등 사례 분석· ·····································372
사례 46. 한·불 외규장각 도서 반환 협상(1991~2010) / 372
사례 47. 미국 GM–한국 대우자동차 매각 협상(1999~2002) / 378
사례 48. 한·중 마늘 협상(1999~2003) / 381
사례 49. 한·미 쇠고기 협상(2006~2008) / 387
사례 50. 한·미 스크린쿼터 협상(1998) / 391
<저자 소개>
신경섭(申慶燮)
[학력]
대구 심인고 졸업(1982년)
연세대학교 행정학과 졸업(1989년, 행정학사)
서울대 행정대학원 졸업(1992년, 행정학 석사)
미국 시라큐스대학원 졸업(2000년, 행정학 석사)
영남대학교 대학원 졸업(2006년, 행정학 박사)
[경력]
1990년 11월. 행정고등고시(34회)
1991년 4월. 총무처
2001년 1월. 대구시 유니버시아드대회 지원반장
2004년 1월. 대구시 교통정책과장
2006년 8월. 대구시 경제정책과장
2008년 8월. 대구경북경제자유구역청 투자유치본부장
2012년 1월. 세종연구소 파견
2013년 1월. 대구시 수성구 부구청장
2015년 7월. 대구시 녹색환경국장
2018년 1월. 대구시 일자리경제본부장
2019년 1월. 대구시 도시철도건설본부장
2021년 7월. 대구시의회 사무처장(現)
(전)한국정부학회 이사
영남대 강의(협상론, 거버넌스론, 도시행정론)
녹조근정훈장
「대구문학」 詩 부문 신인상 수상(2013년 시인 등단).
[논문]
“조직간 지식공유행위 연구”,
영남대 대학원 행정학 박사학위논문(2006).
“지역의 산·학·관 지식공유의 영향요인 연구”(2008) 등
이메일: shin63129@gmail.com