<머리말>

정부와 소통 그리고 공공가치

정부와 소통

  지금과 같이 직업 안정성 때문에 공무원을 선호하는 것과는 다르게, 예전에는 공무원이 되면 출세했다는 인식에 너도나도 공무원이 되기 위해 행정고시에 매달렸고 합격이 되면 마을입구에 플래카드가 매달렸던 시절이 있었다. 그 당시 공무원은 국가 발전의 역군으로 앞장서 나갔고 그에 대한 긍지 또한 지금과 비교될 바가 아니었다. 왜 그랬을까? 곰곰 생각해 보니 그때의 공무원은 모든 정보를 손에 쥐고 있었기 때문일 것이다. 내일 무슨 일이 일어날지를 국민보다 먼저 알고 있었고 세상의 흐름을 가장 먼저 알고 있었다. 하지만 지금은 다른 세상이다. 공무원만큼이나 국민이 세상 물정을 잘 알고 있는 시대다. 국민은 새로운 정책이 무엇을 의미하며 나에게 무슨 도움이 되는지를 알고 있고, 때로는 알려고 하지 않아도 지상파 방송은 물론

종편뿐만 아니라 유튜브 등 다양한 매체를 종편에서 온종일 설명하기 때문에 정책의 득실을 알게 된다.

  그에 따라 이 시대의 정부의 역할도 달라지고 있다. 과거에는 모든 기간산업을 만들고 재정비해서 국가의 생산성을 늘리고 효율성을 강조하는 정책이 가장 중요했다. 다시 말해, 대량생산을 위한 경제적 합리성이 아주 중요한 시기였으며, 국가 전체를 위해 소수의 희생은 감내해야 한다는 철학이 지배하던 시기였다. 지금은 그렇지 않다. 경제 논리도 대량생산보다는 다품종 소량생산 또는 맞춤형 생산이 강조되고 국가 전체보다 오히려 국민 하나하나의 의견이 중요한 시대다. 이 시대 정부는 지원자의 역할을 강조하게 됐는데, 이를 촉발한 원동력은 정보화, 인공지능의 발달 그리고 빅데이터의 활용으로 특징지어질 수 있는 제4차 산업혁명이다. 4차 산업혁명 시대의 국민은 과거에 비해 매우 똑똑해졌다. 모든 정보를 가지고 있고, 이를 분석하고 활용할 줄 알며, 정부의 정책을 선도적으로 이끌기도 한다. 또한 조금만 불편한 것이 있으면 못 참고 이를 여론으로 만들 줄 아는 아주 현명한 존재들이다. 덕분에 정부의 위상은 과거에 비해 줄어들었다. 정말로 정부가 국민의 눈치를 안 볼 수 없는 세상이 됐다. 

  정부가 눈치 보기를 하다 항상 신문의 지면을 장식하는 것이 갈등이다. 요즈음 참 많은 갈등이 있다. 국가 간 갈등은 논외로 친다고 하더라도 우리는 참 많은 갈등 안에 살고 있다. 빈부차의 확대에 의한 양극화, 탈핵화, 혐오시설 입지 등 굵직한 갈등이 아니라도 아주 소소한 갈등도 우리 생활에 참 많은 영향을 미친다. 갈등은 소통을 통해 정부의 정책이 만들어질 때 해결될 수 있다. 하지만 정부가 소통을 어떻게 하느냐가 참 중요한 문제다.

  한 대학이 겪은 경험을 하나 소개해 볼까 한다. 학교의 숙원사업 중 하나가 어느 대학이나 마찬가지로 지방 학생들의 숙소 문제다. 학교 근처에 원룸이나 하숙집들은 많지만, 이의 비용이 만만치 않다. 마침 공공기관에서 학교에 기숙사신축기금을 싸게 빌려주는 프로그램이 있어 학교가 새로운 기숙사를 완공하게 됐다. 그런데 개학을 앞둔 시점까지 관할 구청에서 준공검사를 피하는 것이다. 이런저런 이유로 관할 구청이 준공검사를 차일피일 미루다 보니 어느덧 개학 시점이 다가왔다. 학생 입장에서는 난리가 났다. 기숙사를 신청한 학생들은 당연히 원룸을 계약하지 않았는데, 기숙사 입주가 안 되니 발만 동동 구르게 됐고 급기야 구청을 방문해 항의하기에 이르렀다. 구청 측의 얘기는 원룸을 가지고 있는 분들이 구민이고 이들이 학교 기숙사의 신축을 반대해 기숙사 신축에 주민들의 동의를 요구하고 있으니 이를 학교가 먼저 해결해야 한다는 것이다. 하지만 학교 측은 기숙사를 신축한 곳은 학교 땅이고 사유재산이니 신축을 위해 원룸업자들의 동의를 구해야 한다는 것은 어불성설이라고 주장했다. (물론 학교는 동네 대표들의 의견 청취를 위해 모임을 가졌다.) 양측 갈등에 학생들만 난감해졌다. 우리의 현명한 학생들은 구청에서 주민등록을 학교 주소로 옮기고 그들의 권리를 투표로 행사하겠다는 엄포를 놓음으로써 준공검사가 이뤄졌고 입주와 함께 이 문제는 일단락됐다. 바로 몇 해 전의 일이다.

  그러면 정부는 소통을 어떻게 해야 갈등을 줄일 수 있을까? 학교의 사례에서 보듯이 동네 원룸업자와 학교 학생들과의 소통이 제일 중요할 것이다. 그러나 양측이 평행선을 그리면 어떻게 할 것인가? 이에 대한 기준은 무엇이 될 것인가? 그 기준은 경제적 합리성이 아니라 공공가치에 부합하느냐가 돼야 할 것이다.

공공가치의 중요성: 무엇을 위한 소통인가?

  우리는 그동안 정부를 관료주의라는 틀 안에서 바라봤고, 이러한 관료주의적 병폐를 제거하자는 것이 이른바 ‘경영 마인드’라는 신공공관리적 사고방식이다. 이 주장은 정부의 성과를 측정해서 관리해야 하고, 민간위탁 등을 통한 정부의 슬림화를 해야 하며, 시민을 고객으로 보고 그들의 만족을 정부 평가의 기준으로 하자는 것이다. 하지만 이 주장도 정부 성과를 객관화할 수 있느냐의 문제, 민간위탁의 경우 대리인의 도덕적 해이와 불완전 계약의 문제, 그리고 국민을 주권자가 아닌 소비자로 봄으로써 나타나는 민주주의의 개념적 약화의 문제 등과 같은 한계에 부닥치게 된다. 무엇보다도 ‘빈익빈 부익부’라는 양극화 문제가 대두된 것이다.

  이의 해결책으로 나온 것이 공공가치론이다. 4차 산업혁명과 정보화의 시대에 국민 개인은 현명해졌으며 국가정책에 득실을 따져 손해를 보고는 못 사는 시대에 살게 됐다. 이런 시대에 공정성은 중요한 기준이 되었고, 국민 개인의 만족보다는 국민을 전체로 인식함으로써 공동체 의식과 사회적 합의를 통해 문제를 해결하자는 것이 무어(Mark H. Moore)와 보즈만(Barry Bozeman)으로 대표되는 공공가치론이다. 무어는 공공가치란 공공 부분이 재화와 서비스를 생산하는 과정에서 발생하는 것으로 그 평가의 기준은 효율성, 효과성과 더불어 국민이 열망하는 것을 생산하고 있는가에 관한 내용이 중요하다고 주장한다. 특히, 그는 재화와 서비스의 평가 대상으로서 기존 고객보다는 전체로서의 국민의 개념을 강조하고, 따라서 제도적 가치로서의 사회 정의, 형평, 공정성이 평가의 기준으로 작용해야 한다고 주장한다. 반면 보즈만은 공공가치 실패(public value failures)의 입장에서 공공가치에 접근한다. 즉, 그는 공공가치를 시민들의 권리, 혜택, 그리고 의무에 대한 규범적 합의 등 세 가지로 정의하며, 사회 시스템이 이러한 공공가치를 생산해 내지 못할 때 공공가치 실패가 발생한다고 주장한다. 그는 이러한 공공가치 실패를 시장실패와 마찬가지로 정부 역할의 실패로 본다.

  앞에서 설명한 대학 기숙사의 경우 관할 기초자치단체는 소수의 이해관계자와의 소통에 빠져 전체 국민과의 소통에 실패했으며, 그 결과를 근시안적인 효율적 합리성에 빠져 사회 시스템 입장에서의 사회 정의와 형평성 및 공정성을 지각하지 못했다. 어쩌면 이것은 대리인의 도덕적 해이에 해당할 수도 있다. 만약 관할 기초자치단체가 국민 전체의 입장에서 공동체 의식과 사회적 합의의 식견이 있었다면, 이러한 갈등은 미연에 방지할 수 있었을 것이고, 이해당사자들끼리 합의를 하고 오라는 바보 같은 소리를 하지 않았을 것이다. 그러면 공공가치를 지향하기 위해 정부는 무엇을 해야 하는가?

공공가치를 지향하기 위한 정부혁신의 조건

  무어는 공공가치를 창출하기 위해 정부는 목표했던 결과(outcomes)를 생산했는가, 공공가치를 정의하고 생산하는 데 필요한 정치적 지지의 확보를 확보했는가, 민주적 거버넌스의 다양한 가치(예: 효율성, 효과성, 책무성, 정의, 형평성 등)를 반영했는가 등과 같은 세 가지 차원에서 관리해야 한다고 주장한다. 즉, 그는 정부의 원하는 결과도 중요하지만, 그 결과가 정치적 지지를 통해 이뤄졌고 이러한 정치적 지지는 다양한 가치를 공정하게 반영함으로써 이뤄진다고 주장한다. 보즈만도 정부 역할의 실패를 막기 위해 공공가치 지도 작성(public value mapping)방법이 필요하며, 이를 통해 극복할 수 있다고 제안한다. 공공가치 지도 작성 방법을 따르게 되면, 넓은 시야를 확보할 수 있고, 부처 간 조정이 용이해지며, 결정보다는 지원이 중요하다는 판단이 서고, 공공가치가 국민에게 가치로 인정받거나 이 가치가 국민에게 유용하다고 판단하건 간에 공공가치 입장에서 정책을 실현하기 위해서는 합법성과 국민으로부터 위임받은(또는 인정받은) 권위가 필수적이라는 것을 알게 된다고 그는 주장한다.

  이 두 학자의 의견을 종합하면, 우리는 다음과 같은 정부 혁신의 방향을 도출할 수 있다. 첫째, 공공가치라는 정책을 실행하기 위해서는 정치적 지지, 합법성, 국민으로부터 위임받은 권위가 필요하다는 것이다. 이 의미는 정책을 실현하는 데 통치권자의 뜻보다는 국민의 뜻이 중요하다는 말이 된다. 이것은 우리가 고대하는 ‘영혼 있는 공무원’과도 상통하는 의미다. 이와 관련해, 조직화된 소수의 국민과 침묵하는 다수 사이에서 어떻게 소통하여 결론을 이끌지가 핵심이고 앞으로의 숙제가 될 것이다. 지난번 탈핵화를 위한 국민 여론조사가 좋은 사례가 될 것 같다. 둘째, 넓은 시야의 확보다. 성과에는 시간적 개념이 들어가 있다. 짧은 시간에 이룰수 있는 정책이 있고 오랜 기간이 필요한 정책이 있다. 하지만 신공공관리론에 따른 성과평가는 모든 정책을 1년 단위로 나눠 평가한다. 과연 “여기에서의 성과가 (진정한 의미의) 성과라고 할 수 있을까?”라는 생각이 든다. 기업이 아닌 국가의 정책은 세대 간으로 이어지는 것이다. 따라서 긴 시야가 필요하다. 셋째, 정책을 만드는 부처 간의 협력이다. 현재 정부의 조직구조는 기능적으로 분류돼 있다. 이러한 형태는 대량생산 시대의 유물이다. 지금은 많은 양(정책수혜자수)보다는 질(정책수혜자의 맞춤형 혜택 또는 만족)이 필요한 시대다. 이를 위해서는 반드시 수혜자인 국민의 입장에서 부처들이 서로 협조와 조정을 해가면서 정책을 만들어야 한다. 마지막으로, 정부의 역할이다. 정부는 더 이상 국민을 이끄는 조직이 아니라 그들이 하는 일을 더 잘 할 수 있고 뒤처지면 다시 본궤도에 오를 수 있도록 도와주는 정책을 만드는 지원자로서 역할을 해야 한다. 하지만 정부만 변한다고 공공가치가 실현될 것인가?

국민과 공공가치

  정부가 패러다임을 바꾸고 국민과 소통한다고 해서 공공가치를 실현할 수 있을까? 어느 해 신년 첫날 아주 의미 깊은 기사가 헤드라인으로 장식됐다. 강릉에서 새해 처음 떠오르는 태양을 보며 금년의 무사와 행복을 빌겠다는 시민들이 소방서 앞에 승용차를 불법으로 주차했다는 기사다. 제천 스포츠센터 화재가 바로 엊그제인데 과연 있을 수 있는 일인지 모르겠다. 또 다른 사례를 하나 들어보겠다. 우리 동네에 큰 아파트 단지가 있다. 30년 전에 만든 아파트인데, 아파트 옆에 공터가 하나 있고 그 밑에 초등학교가 있다. 정부 땅으로 알고 있는데, 이 공터에 대학생들을 위한 행복기숙사를 짓기로 했다. 그러자 난리가 났다. 일부 주민(아마도 공터 바로 옆동 주민)들이 반대를 하고 조직화해서 플래카드가 붙기 시작했다. 그 내용은 초등학교 학생들이 등하교 시 건물 공사로 위험에 노출되고 건물 신축 후에도 대학생들이 문란한 행동을 할 것이기 때문에 초등학교 교육에 방해가 되니 행복기숙사 신축을 반대하며(실제로는 고층 건물이 들어설 경우 조망권이 위협받아 아파트값이 떨어진다는 이유다), 그 자리에 기숙사 대신 차라리 놀이터를 만들라는 것이다. 그들은 구청이 그렇게 하지 않을 경우, 이를 허락해 준 구청장이 책임지고 물러나라고 요구했다. 하지만 초등학교 교장이 이 문제는 우리가 관여할 문제가 아니라고 플래카드를 거니, 이번에는 교육에 무관심한 그리고 교육청에 아부하는 교장은 물러나라는 식이다.

  강릉의 주차문제나 행복기숙사 건은 우리의 시민의식을 보여주는 사례다. 조금이라도 손해를 보는 것은 참지 못하면서 나 하나쯤이야 하는 것이 우리의 현주소다. 우리 의식이 변해야 국가도 변한다. 공공가치는 공동체 의식에서 나온다. 다수를 위해 개인이 희생하는 것이 아니라 더 나은 세상을 위해 본인이 양보하는 것이다. 공공가치를 지향하는 공동체 의식은 소통을 통해 정부의 역할에 합법성과 정치적 지지를 보내줄 것이다. 합법적이고 정치적 지지를 받은 정부는 권위를 가지게 되고 다양한 의견을 반영한 정책을 펼칠 수 있을 것이다. 정부는 과거의 선도하는 역할에서 지원하는 역할로 패러다임을 바꿔야 할 것이고, 정책도 수혜자의 수를 늘리는 정책에서 수혜자의 만족을 늘리는 정책으로 바꿔야 할 것이다. 결국, 중요한 것은 공공가

치다. 공공가치를 기반으로 한 정부와 국민의 소통은 다양한 의견을 반영한 정부의 정책을 만들 것이고, 이러한 정책은 국민의 지지를 받는 정책이 될 것이다.

  우리에게 이 책을 출간하는 프로젝트는 하나의 긴 여정이었다. ‘공공가치’는 2018년 한국행정학회가 선택한 주제어였다. 2017년에 학술대회 세션을 기획하고, 2018년에 공공가치에 관한 논의의 장을 제공했다. 실제로 그 공간에서 평소 공공가치에 관심을 두고 있던 학자들과 실무자들이 공공가치 관련 다양한 주제에 관한 논의가 이뤄졌다. 그 이후 세션에 참여한 학자들을 중심으로 한국행정학회 산하에 ‘공공가치연구회’를 중심으로 공공가치에 관한 논의를 이어갔다. 신공공관리론에 대한 비판적 자세를 견지하며 그 대한 대안을 모색하던 우리에게 2017년 당시만 하더라도 공공가치에 대한 어렴풋한 아이디어만을 가지고 시작한 일이었으나, 서로의 공부를 쌓아가고 논의를 모아가면서 하나의 흐름으로 이어지게 하는 노력을 기울였다. 이 책이 그 결과로써 비로소 세상에 얼굴을 내밀게 됐다. 이제야 큰 짐을 내려놓는 느낌이다. 그러나 우리는 우리가 가야 할 길이 아직 멀기에 이번 프로젝트가 시작에 불과하다는 것을 너무 잘 알고 있다. 마지막으로, 우리는 이 여정에 처음부터 동참해 함께해 준 저자들에게 머리 숙여 깊은 감사를 드리고자 한다.

2022년 1월 눈 내리는 날에

김명환·강제상

<차례>

제1부 서론

제1장 왜 공공가치인가?

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 논의의 전제로서 신공공관리론의 한계와 폐해

Ⅲ. 공공가치(론)의 유용성 

Ⅳ. 나오며

제2부 공공가치의 이론

제2장 공공가치의 개념

Ⅰ. 서론 

Ⅱ. 가치에 관한 논의

Ⅲ. 공공가치 개념에 관한 세 가지 접근

Ⅳ. 유사 개념과의 비교

Ⅴ. 나오며

제3장 공공가치 접근 

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 두 가지 유형의 공공가치 접근: 공공가치 창출론과 공공가치 실패론

Ⅲ. 신공공관리와 공공가치 거버넌스

Ⅳ. 나오며

제4장 공공조직의 공공가치와 기업조직의 공공가치 

Ⅰ. 공공조직과 기업조직의 공공가치 논의 맥락

Ⅱ. 조직 유형에 따른 공공가치 창출의 차이점

Ⅲ. 공공가치 창출 전략의 유형과 함의

제5장 공공가치의 평가 

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 공공가치의 차원: 무엇을 평가할 것인가?

Ⅲ. 공공가치의 평가 방법: 어떻게 평가할 것인가? 

Ⅳ. 나오며

제3부 공공가치의 실제

제6장 한국 사회에서의 공공가치 논의의 필요성 

Ⅰ. 들어가며 

Ⅱ. 이데올로기와 정치 및 행정

Ⅲ. 사회적, 경제적, 에너지·환경적 차원

제7장 공공성 연구의 사회적 형성: 정권별 비교 

Ⅰ. 들어가며 

Ⅱ. 이론적 논의 

Ⅲ. 연구설계 

Ⅳ. 분석 결과

Ⅴ. 나오며 

제8장 공공가치 창출을 위한 지방행정 혁신의 방향:

읍·면·동 ‘풀뿌리주민자치’ 기반의 공동생산을 중심으로 

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 지방정부 숙의와 전달의 네트워크로서의 공공가치 관리모형

Ⅲ. 공공가치 관리 현장 적용모형으로서의 공동생산의 원리

Ⅳ. 읍·면·동 풀뿌리주민자치의 제도화와 공동생산 

Ⅳ. 나오며 

제9장 지속가능발전 거버넌스와 공공가치 창출 

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 공공가치로서의 지속가능발전

Ⅲ. 지속가능발전대상 공모전과 평가 과정

Ⅳ. 지속가능발전 공공가치 창출 사례

Ⅴ. 나오며

제10장 비교론적 맥락에서 살펴본 공공성과 복지국가 

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 공공성 유형화와 복지국가 

Ⅲ. 공공성 담론과 복지국가: 통사적 시계와 통섭적 시각

Ⅳ. 실질적 공공성 확보를 위한 복지국가의 과제 

Ⅴ. 나오며 

제11장 도시재생 뉴딜사업과 공공가치 창출 

Ⅰ. 들어가며 

Ⅱ. 도시재생 뉴딜사업의 개요

Ⅲ. 공공가치와 공공가치 창출 평가모형

Ⅳ. ‘공공가치 창출’의 실제: 도시재생 뉴딜사업을 중심으로

Ⅴ. 나오며

제4부 결론

제12장 공공가치론에서 도전과 향후 과제 

Ⅰ. 들어가며 

Ⅱ. 공공가치 접근법들: 무어의 공공가치 창출론의 확장

Ⅲ. 공공가치론에의 도전과 과제 

Ⅳ. 나오며: 공공가치 이론의 정립을 위해 

찾아보기 

<저자 소개>

김명환(金明煥)

미국 버지니아 공과대학교(Virginia Polytechnic Institute & State University: Virginia Tech)에서 행정학

박사학위를 취득하고, 현재 강남대학교 공공인재전공 교수로 재직 중이다. 주요 관심 분야는 공공가

치, 민주적 거버넌스, 제도론 등이다(mykim2@kangnam.ac.kr).

강제상(姜齊相)

미국 뉴욕대학교(New York University)에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 경희대학교 행정학과

교수로 재직 중이다. 주요 관심 분야는 행정관리, 행정조직, 인사행정 등이다(jskang@khu.ac.kr).

곽현근(郭賢根)

미국 오하이오주립대학교(Ohio State Univsersity)에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 대전대학교

행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심 분야는 주민자치, 지방행정, 정부규제 등이다(hkkwak@dju.

kr).

권향원(權享遠)

미국 남캘리포니아 대학교(University of Southern California, USC)에서 정책, 기획, 조직전략 박사학

위를 취득하고, 현재 아주대학교 행정학과 및 과학기술정책대학원에서 교수로 재직 중이다. 주요 관

심 분야는 조직전략, 성과관리, 공공철학, 행정이론 및 연구방법론 등이다(99blackmonday@hanmail.

net).

박치성(朴致成)

미국 피츠버그대학교(University of Pittsburgh)에서 정책학 박사학위를 취득하고, 현재 중앙대학교

공공인재학부 교수로 재직 중이다. 주요 관심 분야는 정책이론, 네트워크 분석, 텍스트 분석 등이다

(csp7111@cau.ac.kr).

신희영(申熙永)

서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 경주대학교 사회복지학과 교수로 재직 중이다. 주

요 관심 분야는 정부학, 사회복지행정, 사회과학방법론 등이다(shinhy@gu.ac.kr).

이석환(李錫煥)

미국 뉴저지 주립대학교(Rutgers)에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 한양대학교 정책학과 교수

로 재직 중이다. 주요 관심 분야는 지방재정, 정책평가, 연구방법론 등이다(lshufo@hanyang.ac.kr).

이주하(李周夏)

영국 옥스퍼드대학교(University of Oxford)에서 사회정책학 박사학위를 취득하고, 현재 동국대학교

행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심 분야는 복지국가, 정책이론, 거버넌스 등이다(leejooha@

dongguk.edu).

임의영(林宜榮)

고려대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 강원대학교 행정학전공 교수로 재직 중이다. 주요

관심 분야는 행정철학, 행정윤리, 관료제 등이다(eylim@kangwon.ac.kr).

오수길(吳洙吉)

성균관대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 고려사이버대학교 정보관리보안학과 교수로

재직 중이다. 주요 관심 분야는 지속가능발전, 거버넌스, 행정철학 등이다(soogiloh@cuk.edu).

주은혜(朱殷惠)

부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 창원시도시재생지원센터 기획행정팀 팀장으로

근무 중이다. 주요 관심 분야는 행정철학, 인사행정, 조직론 등이다(gpfjeh2016@pusan.ac.kr).