<프롤로그>

정부, 고쳐서 제대로 사용하자

  이 책은 저자들이 2021년 집필한 『함께 못사는 나라로 가고 있다』의 후속편이자, 각론의 출발점이다. 여러 가지 다루어야 할 주제가 많지만, 새 정부 출범을 감안해 ‘우리는 과연 정부에 우리의 미래를 맡길 수 있나’라는 주제를 우선적으로 다루기로 했다.

  많은 국민들은 정부가 대한민국을 밝고 희망찬 미래로 이끌고 있다고 믿지 않는다. 사회제도로서 정부에 대한 불신은 생각보다 깊다. 반기업 정서가 강하지만 국민들은 기업보다도 정부를 더 불신한다. 정부에 대한 국민의 신뢰도도 낮고 정부가 투명하게 잘 운영된다는 윤리성에 대한 믿음도 낮다. 정부 조직에 대한 국민의 실망감이 이처럼 깊어진 데는 한국의 정치제도가 한 몫을 한다. 5년 단임제가 핵심이다. 단기간에 공약을 이행해서 성과를 내야 하는 집권세력은 결국은 공무원들에게 의존할 수밖에 없다. 그래서 가장 먼저 공직자들을 단속한다. 공무원에게 영혼이 없다고 질책하지만 사실은 그 영혼을 광야에 버리고 집권세력이 원하는 일을 기계적으로 할 것을 요구한다. 그저 국민으로부터 선출된 권력이 시키는 일만 하면 되지 합리적 정책대안을 제시하거나, 정치권의 무모한 요구가 있더라도 반론을 제기하지 말라는 것이다. 이런 일이 5년 마다 반복되다 보니, 한국 현대사의 주역으로 국가발전을 일구어 냈다는 자부심으로 무장했던 관료정신은 이제 박물관 속의 유물로 전락했다.

  대한민국 헌법 7조 1항은 ‘공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다’고 적고 있다. 2항은 ‘공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’고 명시하고 있다. 그러나 현실에서는 정치권력에 봉사할 것을 요구받는다. 정치적 중립성은 작동하지 않는다. 저자들은 과연 정치의 영역과 행정의 영역은 어떻게 구분해야 하는지, 공공성이란 무엇인지, 정부와 시장의 역학관계는 어떠해야 하는지 나름의 대안을 제시하기 위해 노력했다.

  정치와 시장 간의 관계에서는 특히 한국 자본주의에 도사리고 있는 국가자본주의의 위협을 경고하고자 했다. 한국을 시장자본주의 국가로 규정하는 것은 현실을 제대로 인식하지 못하는 것이다. 한국의 경제발전과정은 국가가 시장을 만들고 규율하는 국가자본주의적 발전이었다. 아담 스미스(Adam Smith)가 오늘날 한국에 나타나 시장경제에 대한 많은 논란을 듣는다면 이렇게 말할 것이다.

“니들이 자유시장경제를 한 적이 있어?”

  민간경제가 발전하고 시장의 영역이 확대되면 국가자본주의적 색채가 엷어질 만도 한 데 한국은 오히려 더 강화되는 추세다. ‘시장에 맡기면 소득불균형을 해소할 수 없고 중소기업은 다 죽어 버릴 것이니 국가가 지금보다도 더 시장에 적극 개입해야 한다’는 논리가 대표적이다. ‘자본주의의 위기’라는 책에서 저자들은 불평등, 포퓰리즘, 법치주의의 실패와 함께 국가자본주의의 발흥이 시장자본주의를 위기로 몰아가는 주범이라고 규정하고 있다. 국가자본주의가 시장자본주의를 대체할 수 없음을 말하는 것이다.

  또 하나 관전 포인트는 한국에서 만약 (물론 그렇게 될 가능성은 희박하지만) 정치라는 외풍을 제거한다면 정부가 제대로 기능할 것인가 하는 질문이다. 과연 국리민복(國利民福)에 매진하는 정부로 탈바꿈할 수 있을까? 이를 판단하기 위해서 성공하는 조직에 필요한 세 가지 규범 측면에서 한국 정부의 역량을 살펴보았

다. 성과규범, 협력규범, 혁신규범이 그것이다. 에릭 바인하커(Eric D. Beinhocker)가 쓴 ‘부는 어디에서 오는가(the Origin of Wealth)’에서 차용한 개념이다.

  성과규범으로 치자면 한국에 성과를 평가하는 제도는 차고도 넘친다. 정부업무평가에 더해 107개에 달하는 개별평가가 있다. 국무조정실이 주관이 된 수직적 평가체계에 더해 정부 기관과 기관이 서로에 대해 평가하는 거미줄 평가망이 운영되고 있다. 정부성과를 이렇게 많이, 촘촘히 챙기면 정책실패도 공공서비스 비효율도 줄어들어야 할 것이다. 그런데 국민에 대한 서비스 수준은 과연 기대한 만큼 높아졌는가?

  협력규범은 정부가 정책목표 달성과 국민서비스라는 측면에서 서로 얼마나 협업하고 있는가를 말한다. 갈라파고스 규제라는 말이 있다. 대한민국에만 있고 전 세계 어디에도 없는 규제를 일컫는다. 갈라파고스는 고립된 외딴 섬을 의미한다. 그런데 한국 정부에는 갈라파고스 섬이 30개나 있다. 23개 부처, 7개 위원회 사이에서 진정한 의미의 협업은 찾아보기 힘들다. 서로 제각각 자기 법률을 운영하며 국민과 기업을 괴롭힌다. 국민에게 정부는 하나로 인식된다. 그러나 공장을 하나 지으려 하면 국민이 상대해야 하는 정부는 더 이상 하나가 아니다. 각기 자기영역을 주장하는 복수의 정부기관을 상대로 힘겨운 싸움을 해야 한다. 조그마한 조각배를 저어 이 섬 저 섬을 찾아 다녀야 한다.

  혁신규범을 보자. 혁신은 유능한 인재로부터 나오고 그런 유능한 인재는 정부보다 민간에 훨씬 많다. 그러나 한국정부에서는 이들 인재를 쓰기 힘들다. 아무리 뛰어난 역량이 있어도 국장이 장관보다 급여를 더 받을 수 없다. 대통령 보다 월급을 더 많이 받는 공무원도 없다. 그러나 영국에는 수상보다 월급을 더 많이 받는 공직자가 170명이 넘는다. 이러니 민간에서 유능한 사람, 정말 필요한 전문가는 정부에 가지 않는다. 몸값은 쳐주지 않으면서, 공익에 봉사하니 열심히 일해보라는 것 자체가 모순이다. 미래를 가로막는 불합리한 규제가 도처에 있는데도 고쳐지지 않는 것도 마찬가지다. 불합리한 규제의 생명은 생각보다 끈질기다. 이해당사자도 많다. 수많은 논리와 이론에도 정통해야 한다. 규제현장, 민간에 대한 지식은 기본이다. 그래서 규제하나 고치려면 남다른 능력이 필요하다. 뛰어난 역량을 갖춘 전문가의 도움없이는 규제개혁도 어렵다. 한국은 OECD 최고의 규제개혁 거버넌스를 갖추었으면서도 20년째 OECD 최강의 규제수준을 보이고 있다.

  혁신의 뿌리는 현실이기도 하다. 그리고 정책실패는 세상 돌아가는 일에 둔감한 정부관료가 문제를 제대로 이해하지 못한 채 설익은 정책수립에 나설 때 발생한다. 그래서 실증기반(evidence-based) 정책 수립이 중요하다. 현실에 기반 하지 않은 대안은 정부 행정력과 국민 세금 낭비의 원천이다. 저출산 대책과 과학기술정책을 예로 들어 이 문제를 다루어 보았다.

  정부가 제 일을 할 때만이 우리는 ‘정상적으로 기능하는’ (functioning) 정부라 말할 수 있다. 기능하는 정부의 출발점은 정부 내 각 조직들이 수행할 미션을 제대로 정립하는 일이다. 미션이 명확하지 않은 조직은 존재할 이유가 없다. 미션이 있더라도 여러 가지 미션이 얽히고 섞여 미션 간의 정합성이 떨어지는 조직을 우리는 ‘자기분열적’ 조직이라고 말한다. 예컨대 산업통상자원부는 정부내에서 거의 유일하게 기업의 이익을 옹호해야 하는 기관이다. 그래서 정부 각 부처를 향해서 규제를 줄여 달라고 줄기차게 주장한다. 그런데 정작 자신이 관장하는 에너지 분야에서는 엄청난 규제를 퍼붓는다. 정부조직 개편은 정부 각 조직의 미션을 가다듬는 일이지, 부처의 업무를 이리저리 옮기는 것이 아니다. 컨트롤 타워에 대한 요구도 많지만, 지금도 컨트롤 타워는 넘친다. 제 역할을 수행하지 못하고 있을 뿐이다.

  기능하는 정부라는 측면에서 우리가 주목한 또 하나의 주제는 정부의 디지털전환이다. 이것은 단순히 정부 서비스를 디지털 형태로 전달하는 것을 의미하는 것이 아니다. 디지털 ID를 기반으로 모든 정부의 서비스가 시민들에게 자동적으로 전달되는 정부가 디지털 정부다. 디지털 정부에서 정부 각 부처는 각각의 미션에 따라 독립적으로 운영되지만, 모두에게 공통적인 5개의 기능을 통해 서로 연결돼 있다. 서비스전달, 조직운영, 정책과 의사결정, 인재운용, 규제와 집행이 그것이다. 이 모든 것들이 디지털 기술을 활용한 혁신의 대상이다. 이 책에서는 선도국가에서 진행되고 있는 25개 디지털 정부 혁신 이니셔티브의 내용을 소개해 놓았다. 정부가 기업을 대상으로 디지털 전환을 독려하지만, 정작 디지털 전환이 필요한 곳은 정부이다. 기업은 생존을 위해서라도 스스로 디지털 전환을 추진한다. 기업이 디지털 기술로 비즈니스 모델 자체를 바꾸듯이, 정부도 운영과 서비스 모델을 바꿔야 환골탈태시킬 수 있다.

  디지털 기술을 활용할 경우, 복잡한 정부규제로 인한 민간의 애로도 획기적으로 해소할 수 있다. 무엇보다도 AI와 머신러닝을 활용할 경우, 국민의 진정한 여론도 대규모로 수집해서 정책의 현실성을 높일 수 있다. 정부의 각종 보고 의무도 자동화가 가능하다. 정부의 디지털 전환은 이제까지 말로만 논의돼 왔던 ‘더 작고, 일은 더 잘하는’ 정부를 실천할 수 있는 지름길을 제공한다.

  저자들이 공통적으로 제기한 심각한 현안 중 하나는 지방자치와 지역균형발전 전략을 이대로 유지할 것인가 하는 문제다. 출범한 지 30년이 지났으면 꽤 진지하게 무엇을 어떻게 고치고 개선해야 할 것인가에 대한 사회적 논의가 필요한 시점이라고 보았다. “왜 지방에서는 명품 아파트 브랜드를 쉽게 찾아 볼 수 없는가?” 이 문제를 추적하면 실타래를 풀 수 있다고 믿는다.

  이 책이 목표로 하는 것은 ‘유능한 정부 만들기’다. 이와 관련해 다루지 못한 주제들도 적지 않다. 공무원 채용과 승진제도, 급여제도, 순환보직의 문제 등은 자세히 다루지 않았다. 수많은 좋은 아이디어가 이미 누적돼 있다고 판단했기 때문이다. 공무원이 복지부동하는 가장 큰 원인인 감사원의 정책감사 폐지도 시급하다. 단지 실행할 의지의 문제일 뿐이다. 해법은 간단하다. 이제까지 제시된 혁신안을 잘 정비해서 시행하면 된다. 국회의원을 국해(國害)의원이라고 표현한 전직 의원도 있었다. 기능하는 정부의 측면에서 국회가 미치는 부정적 영향에 대한 평가는 다음을 기약토록 하겠다.

  인구감소와 맞물려 잠재성장률 하락은 한국의 미래 전망을 어둡게 하고 있다. 지금 정부가 해야 할 일이 무엇인가? 잠재성장률을 높이는데 지혜를 모아야 한다. 과거 한국의 관료들은 대한민국 발전이라는 ‘달성하기 쉽지 않은 원대한 목표’(Big Hairy Audacious Goal)를 세우고 실행했다. 마찬가지로 바로 지금이 한국 정부 그리고 한국의 공무원들이 ‘잠재성장률 5% 회복’같은 새로운 미션, 달성하기 쉽지 않지만 원대한 국가의 미래를 향한 목표로 무장해야 할 때다.

  이 책은 정부에 대해 관심을 갖는 일반국민들을 위해 쓴 것이다. 시장과 정부운영에 대한 우리 사회의 뿌리 깊은 오해를 바로잡으려는 진지전의 일환이기 때문이다. 하지만 이 책은 행정학, 경제학, 사회학 등 사회과학분야를 전공하고 있는 학자, 연구자, 학생들을 위한 것이기도 하다. 이들의 관심으로 이 책에서 진단한 한국 정부의 현실과 이것을 개선할 대안에 대해 비판적이고 심층적인 토론이 이루어질 수 있다면 ‘국민에 보다 이로운 정부’를 만들 수 있는 계기가 될 수 있을 것으로 믿는다. 끝으로 『함께 못사는 나라로 가고 있다』에 이은 연작의 출간에 흔쾌히 동의해 주신 윤성사 정재훈 대표께 깊은 감사의 뜻을 전한다.

2022년 3월

저자일동

<차례>

|프롤로그| 정부, 고쳐서 제대로 사용하자

Ⅰ. 망가진 정부, 프라이드는 어디로 갔나

  정권교체, 공무원 최대 위기이자 기회 

  국정과제, 고약한 줄서기 

  정부 방만경영과 견제 시스템 오작동 

  깨지고 있는 직업공무원의 꿈 

  기업 혁신 발목 잡는 삼류행정 

Ⅱ. 정부, 고질병의 현주소

  정부는 그렇게 또 커지고 무능해진다 

  아무도 책임지지 않는 정책실패 

  공무원 뇌구조, 구호뿐인 공무원 헌장 

  반기업 정서 진앙지가 공무원이다 

  인사 난맥과 재량권, 조령모개 국정운영 

  지방자치 30년, 고삐 풀린 동네 권력 

Ⅲ. 정부 운영의 철학적 토대

  정치 영역과 행정 영역은 어떻게 다른가? 

  정부와 시장의 경계, 어떻게 이해할까? 

  정책논의, 공공성인가, 적절성인가? 

  사회적 가치, 어떻게 추구할 것인가? 

Ⅳ. 디지털 전환에서 길을 찾자

  디지털 정부, 뭣이 중헌디 

  행정개혁, 디지털 전환 25대 과제 

  부처마다 디지털전환담당관을 임명하라 

Ⅴ. 국민에 이로운 정부 만들기

  행정부의 공간을 존중하자 

  정권으로부터 자유로운 독립행정기구를 두자 

  컨트롤 타워를 컨트롤하자 

  부처, 미션부터 제대로 확립하자 

  인사와 조직, 장관에게 전권을 주자 

  평가를 위한 평가는 하지 말자 

| 에필로그 | 정부사용매뉴얼, 유능한 정부 만들기 

<저자 소개>

이혁우는 배재대학교 행정학과 교수다. 고려대학교 영어영문학과를 졸업, 서울대학교에서 박사학위를 취득했다. 워싱턴대학교에서 방문학자로 연구했으며 한국규제학회 연구위원장, 부편집위원장으로 봉사했다. 규제개혁위원회 전문위원을 거쳐, 국토교통부, 식품의약품안전처, 산림청, 문화재청, 특허청, 관세청, 충청남도 등 여러 정부부처의 규제개혁위원회 위원으로 정부의 규제관리 실제에 다양하게 참여했다. 저서로는 『새행정학2.0』(공저), 『The Experience of Democracy and Bureaucracy in South Korea(Emerald, 공저)』, 『민주주의는 만능인가』(가갸날 공저), 『실패한 정책들』(박영사, 공저), 『규제를 규제한다』(윤성사), 『규제관리론』(윤성사), 『함께 못사는 나라로 가고 있다』(윤성사, 공저) 외 다수 논문과 저서가 있다(hwlee@pcu.ac.kr).

강영철은 KDI 국제정책대학원 초빙교수다. 매일경제에서 세계지식포럼과 비전코리아 국민보고대회를 조직했으며 경제부장, 논설위원을 역임했다. 풀무원으로 옮겨 미국법인 대표를 맡아 미국 내 인수 합병과 사업 확장을 지휘했다. 언론과 민간의 경험을 바탕으로 공공의 이익을 위해 일하고자 2014년 7월부터 3년간 국무조정실 규제조정실장으로 규제개혁에 노력했다. 서울대학교 경제학과를 졸업하고, 신문사 기자 재임 중 미국으로 유학 피츠버그대학교 경영대학원에서 ‘이윤전 기업의 사회적 책임, 이해관계자 자본주의 및 정의로운 기업시스템’으로 박사학위를 받았다. 풀무원 재직 중에 하버드 경영대학원 최고경영자과정을 이수했다. 주요 저서로는 헨리 스튜어트(Henry Stuart)의 『해피 매니페스토(Happy Manifesto)』라는 직장 내 행복관리에 대한 번역서와 『함께 못사는 나라로 가고 있다』 등이 있다(kang.youngchul@gmail.com).

옥동석은 서울대학교 경제학과를 졸업하고 동대학원에서 박사학위를 취득했다. 정부의 예산·인사·조직에 대한 경제학적 분석에 집중하면서 제도경제학·공공선택론 연구를 하게 됐고, 시장실패와 정부실패의 균형적 시각을 가지면서 경제사회의 진화적 발전에 대한 신념을 갖게 됐다. 인천대학교 교수로 30년 이상 재직하며 한국조세재정연구원장, 국가공무원 인재개발원장을 역임했고, 정책-정치 현장의 다양한 경험을 갖고 있다. 주요 저서로는 『거래비용 경제학과 공공기관』, 『권력구조와 예산제도』, 『항만하역 고용형태의 변천』, 『함께 못사는 나라로 가고 있다』, 역서로는 『주권이란 무엇인가』, 『현대적 공공지출관리』, 역편저로는 『케인스는 어떻게 재정

을 파탄냈는가』 등이 있다(dsoak@naver.com).

이민창은 조선대학교 행정복지학부 교수다. 조선대학교 행정학과를 졸업, 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득했다. 미국 인디애나대학교 방문학자와 한국규제학회 회장을 역임했다. 국무조정실 일몰규제심사 전문위원, 행정안전부 지방규제 심사위원, 감사원, 식품의약품안전처, 산림청, 관세청, 새만금관리청, 광주광역시 등 다수 부처의 규제개혁 관련 위원으로 활동하면서 규제개혁 이론을 연구하고 규제관리 실무를 경험했다. 저서로는 『새행정학 3.0』(공저), 『공공갈등과 정책조정 리더십』(공저), 『공정사회와 갈등관리 IV』(공저), 『효율적인 사례 교육을 위한 규제정책 사례연구』(공저), 『2018년도 규제정책사례연구』(공저), 『성공하는 정부를 위한 국정운영: 민주적 공화주의 관점(규제개혁과 민관협력)』(공저), 『민주주의는 만능인가』(공저), 『함께 못사는 나라로 가고 있다』(공저) 외 다수 논문과 저서가 있다(savio@chosun.ac.kr).

배원기는 공인회계사로서 홍익대학교 대학원 교수이며, 성균관대학교 경영학과 학부, 석사 및 박사과정에서 공부했다. 공익법인회계기준 심의위원회 민간위원, 한국조세연구원 공익법인회계기준 실무지침서 자문위원, (재)한국가이드스타 자문위원 등으로도 활동하고 있고, (재)동아시아경제연구원 상임이사, 신한회계법인 고문으로도 활동하고 있다. 비영리 관련 논문으로는 「일본의 비영리법인 제도의 개혁과 시사점」(비영리학회, 2012), 저서로는 『비영리법인(NPO)의 회계 및 세무입문』(제3판, 신영사, 2019), 『비영리단체(NPO)의 바람직한 운영 원칙』(동아일보사, 2020), 『함께 못사는 나라로 가고 있다』(윤성사, 2021) 등이 있다(wkpae@hongik.ac.kr).

김진국은 연세대학교 경제대학원 기업경제 전공 객원교수다. 연세대학교에서 경제학을 전공해 학사와 석사학위를 취득하고 미국 뉴욕주립대(스토니브룩)에서 경제학 박사학위를 취득했다. 한국규제학회 편집위원장 및 학회장을 역임했으며, 공정거래위원회에서 오랫동안 경쟁정책 부문 자문위원을 맡았었고 대통령직속 규제개혁위원회 민간위촉위원, 여러 정부부처의 규제개혁위원 및 외교부 국제빈곤퇴치기여금 운용심의위원회 위원 등으로 봉사했다. 저서로는 『민간시장의 효율적 형성 및 성장저해 규제 연구』, 『공정거래법 전면 개편 방안(상): 경쟁이론과 공정거래법』(공저), 『해외원조』(공저), 『함께 못사는 나라로 가고 있다』(공저) 외 다수 논문과 저서가 있다(jgkim94@naver.com).