<서문>

  정부의 정책에 정치만 보이고 행정이 보이지 않는다.

  이 현상은 다만 행정학자들만의 고민은 아닐 것이다. 많은 행정학자와 공무원들이 그동안 청와대와 정부조직에서 근무를 해왔음에도 불구하고 성공하는 정부를 만드는데 얼마나 기여했는지에 대해서는 의문이다. 정책의 일관성이 실종되고 정부의 신뢰도가 떨어지는 이런 일들이 왜 반복되는지에 대한 질문을 품고 2021년 5월부터 학자와 전직 공직자들을 대상으로 인터뷰를 시작했다.

  인터뷰에 응한 학자들과 전임 공직자들은 각자의 경험을 토대로 정치가 정책을 압도하는 이유에 대해 분석했고, 공통적으로 권위적 대통령제에서 기인하는 청와대의 비대화를 문제의 원인으로 지목했다. 5년마다 만들어지는 대통령의 선거공약은 대통령직인수위원회를 통해 다듬어져서, 이후 5년 동안 국정운영의 방향을 결정하게 된다. 이렇게 제시된 국가의제 및 정책은, 이전 정부의 정책에 대한 객관적 분석을 바탕으로 한 정책의 계승보다는, 정책 방향의 전환을 지향해 정책 단절이 발생하고, 정책집행의 일관성이 중요한 행정영역에서 혼란이 발생해 왔다. 지금까지 행정부의 구체적인 정책 내용이 일관성을 유지하지 못하고 수정되거나 중단되는 사례는 빈번히 발생해 왔다. 즉, 국가의제는 청와대를 중심으로 만들어지지만, 국가의제를 뒷받침하는 정책이 실패했을 시에 정책의 구체적인 맥락을 이해 혹은 공감하지도 못한 채 집행했던 행정부처가 책임을 져야 하는 결과가 발생하기도 한다.

  따라서 대통령 선거 이후, 선거기간 동안 제시됐던 공약을 구체적인 정책으로 집행하기 위해서는 정부 정책의 일관성 유지 또는 정책 방향의 전환, 행정적 개혁의 필요성 및 가능성, 그리고 그 효과성에 대한 구체적이고 면밀한 진단이 필요하다. 만약 이러한 과정을 무시하고 정치현장에서 결정된 사항에 대한 관리만 하면 된다는 생각으로 정책을 집행하게 되면, 기대했던 정책의 효과를 거두지 못할 뿐만 아니라 정책실패로 이어져, 결국 정부실패로 귀결될 수 있다.

  2022년 새 정부의 출범을 앞둔 지금, 그 어느 때 보다도 정치와 행정 간의 바람직한 조화 방안과 구체적인 행정개혁 방안에 대한 관심이 커져야 하는 시기이다. 그럼에도 불구하고 대선 경쟁에서는 오직 상대 후보와의 정책 차별성만을 부각하는데 집중할 뿐, 정책을 추진하는 주체이자 수단인 행정부를 어떻게 효과적으로 운영할 것인가에 대한 관심은 부족해 보인다. 지금까지 앞만 보며 달려오던 발전의 궤도에서 한국은 개발도상국에서 선진국으로 도약한 최초이자 유일한 국가가 됐지만, 안타깝게도 그 성과를 이뤄낸 우여곡절의 역사 속에서 어느덧 국민들의 역량보다 뒤처져 있는 정부의 모습을 발견하게 된다.

  이제는 잠시 멈추고 뒤돌아서서 지금까지의 정부운영 방식을 성찰해보는 계기를 마련해야 한다. 오늘날까지의 경험에 대한 성찰을 토대로 새로운 정부는 그 시발점부터 무엇을 어떻게 변화시키고 바꿔나가야 하는지에 대한 밀도 있는 학문적 접근이 필요하다.

  이를 위해 이 책은 원로 행정학자들 및 전직 고위 공무원들과의 인터뷰에서 제기된 교훈을 기반으로 하고, 한국행정학회 및 한국정책학회가 주관하는 토론회 등을 통해 모은 학문적 견해들을 분석·정리했다. 노태우 대통령부터 박근혜 대통령까지 여섯 정부의 핵심 정책결정자들의 경험과 자료를 수집하고 정리해, 지금까지 실증적 자료의 확보가 어려웠던 국정관리 영역에서의 학문적 성과를 도출했다. 이를 통해 대통령직인수위원회 및 청와대의 구성과 운영, 국정운영에서 주요 의제관리, 주요 인사의 인선 등에 대한 구체적 견해를 제시했다. 뿐만 아니라 국정환경의 변화에 대한 대응을 선도하는 정책, 공공성을 강화하는 정책, 국민 삶의 질을 책임지고 안정적인 삶을 지원하는 정책 등에 대한 연구 및 대안제시를 더해, 이 연구의 쓰임새를 높이고자 했다.

  정치는 정책의 방향성을 정하고 행정은 이를 구체화시키기 위한 노력이다. 어떤 집을 지을 것인지 의견을 통일했다고 해서 바로 집이 지어지는 것은 아니다. 이를 현실화시킬 수 있는 가장 합리적인 방법을 찾아야 함이 마땅하기에 새 정부가 반드시 검토해야 할 대안들을 행정학계 차원에서 제시하고자 하였다. 효율적인 국정운영과 혁신적인 제도개선에 기여하고자 한, 이 연구는 대통령과 대통령의 보좌진 및 참모, 정치인들에게 건네는 제언이자, 이들에게 주권을 위임한 일반 국민의 정부운영에 대한 이해를 돕기 위한 것이다. 덧붙여, 학계에서 관련 분야의 연구를 심화시키는 데에도 도움이 되길 바란다.

  이 연구가 진행되는 과정에 참여한 연구자들을 중심으로, 계속적인 국정관리혁신 연구를 진행시키기 위한 연구모임을 결성하기로 뜻을 모아, 2022년 1월 한국행정학회 국정관리혁신연구회를 발족했다. 그리고 2022년 연말 한국행정학회의 총회에서 한국행정학회의 분과연구회로 승인을 받기 위한 노력을 경주하기로 했다. 준비과정으로 한국행정학회의 국정관리혁신특별위원회로서 활동을 이미 시작했으며, 향후에 분과연구회로 승인받기 위한 노력을 부단하게 진행할 예정이다.

  『성공하는 정부를 위한 제언』은 많은 분들의 정성과 관심이 없었다면 발간되기 어려운 책이었다. 바쁘신 일정 중에도 면담의 시간을 허락해 주시고, 4~5시간에 걸친 인터뷰를 통해 고견을 들려주신 원로 학자들과 공직자 여러분께 진심어린 감사를 드린다.

  또한 각 전문분야별로 현안과 문제점을 진단하고 그 개혁방향과 대안들을 제시해 준 연구진 여러분께도 감사를 드리며, 인터뷰 내용의 방대함과 난해함에도 불구하고, 정리하고 분류해 핵심적인 내용으로 편집해 준 류이현 박사께 감사를 드린다.

  끝으로 이 책의 발간을 위해 힘써주신 도서출판 윤성사의 정재훈 대표를 비롯한 관계자 여러분의 후의와 노력에 감사드린다. 아울러 이 책을 출판함에 있어서 필자들에게 조언과 성원을 보내주신 많은 분들께도 깊은 사의를 표한다.

2022년 4월 초

집필진 일동

<목차>

제1부 정부출범 전후 결심할 일들(대통령에의 제언)_강제상·서원석·이덕로

 1. ‘대통령직인수위원회’ 구성과 운영의 혁신

 2. ‘큰’ 청와대를 ‘작은’ 청와대로

 3. 대통령 의제 관리

 4. 사람과 조직관리에 대한 대통령의 인식

 5. 대통령 외교안보전략의 토대

제2부 정부개혁을 위한 전략적 토대 만들기

 1. 정치와 행정의 조화 _ 이덕로

 2. 무엇이 변화되고 무엇을 바꿔야 하는가-정부조직개혁 _ 강제상

 3. 정부개혁의 시작, 인사시스템 개혁 _ 서원석

제3부 유능한 정부 만들기(분야별 정책 제언)

 1. 기후-에너지 통합 조직개편방안 _ 박용성

 2. 과학기술 거버넌스의 변화와 개선방안 _ 홍형득

 3. 포스트 세계화시대의 한국형 신산업정책 제안 _ 윤지웅

 4. 대전환 시대: 공공기관 거버넌스 전면개편 방안 _ 최현선

 5. 국방혁신의 방향 _ 이덕로·신다윗

 6. 교육의 과잉정치화와 그 해법 _ 박정수

 7. 부동산·국토도시 정책의 회고와 제언 _ 우윤석

 8. 규제개혁, 어떻게 해야 할 것인가? _ 이영범

 9. 복지정책의 전략과 과제 _ 양재진

 10. 문화정책의 정치와 행정: 미래 정부조직의 방향 _ 김영미

<집필진>

강제상 경희대학교 행정학과 교수, 전 한국행정학회 회장

서원석 세종대학교 국정관리연구소 연구교수, 전 한국행정연구원 부원장

이덕로 세종대학교 행정학과 교수, 차기 한국행정학회 회장

김영미 상명대학교 행정학과 교수, 차기 한국정책학회 회장

박용성 단국대학교 행정학과 교수, 현 환경부 그린카드제도위원장

박정수 이화여자대학교 행정학과 교수, 전 한국정책학회 회장

신다윗 한국국방연구원 선임연구원, 현 국방부 정책자문위원

양재진 연세대학교 행정학과 교수, 현 한국사회보장학회 수석부회장

이영범 건국대학교 행정학과 교수, 현 한국정책학회 규제정책특별위원장

우윤석 숭실대학교 행정학부 교수, 현 한국행정학회 대외협력위원장

윤지웅 경희대학교 행정학과 교수, 현 한국정책학회 산업특별위원장

최현선 명지대학교 행정학과 교수, 차기 한국국정관리학회 회장

홍형득 강원대학교 행정학과 교수, 전 한국정책학회 회장

류이현 서울대학교 글로벌행정발전연구소 연구원

<면담 참여진>

김남석 전 행정안전부 제1차관, 전 우즈베키스탄 정보통신기술부 차관

김동극 전 인사혁신처 처장

김병준 전 부총리 겸 교육인적자원부 장관, 전 청와대 정책실장

김상규 전 조달청장, 전 감사원 감사위원

김용호 인하대학교 명예교수, 전 한국정치학회 회장

김희범 전 문화체육관광부 제1차관

문정호 현 ELPS 대표, 전 환경부 차관

박관용 전 국회의장, 전 청와대 비서실장

박재완 전 경제부총리, 전 청와대 국정기획수석

백승주 전 국회의원, 전 국방부 차관

송하중 전 정책기획위원회 위원장, 전 한국정책학회 회장

안병영 연세대학교 명예교수, 전 부총리 겸 교육인적자원부 장관

오 균 전 국무조정실 국무1차장, 전 청와대 국정기획비서관

유민봉 전 국회의원, 전 청와대 국정기획수석

유평준 연세대학교 명예교수, 전 한국행정학회 회장

이달곤 현 국회의원, 전 행정안전부 장관, 전 청와대 정무수석

정정길 서울대학교 행정대학원 명예교수, 전 청와대 비서실장

정준희 통일부 남북협력지구발전기획단장, 전 국회의장 통일정책보좌관

조봉환 소상공인시장진흥공단 이사장, 전 기획재정부 공공정책국장

최평락 전 한국중부발전 사장, 전 특허청 차장, 전 한라대학교 총장

한만희 전 국토해양부 제1차관, 전 서울시립대학교 부총장

황윤원 중원대학교 총장, 전 한국행정연구원장