<머리말>

  1998년 봄 학기 대학 강단에서 처음 지방자치를 강의한 지 어느덧 사반 세기 25년이라는 세월이 흘렀다. 그동안 배우고 깨달은 점을 모아 이 책을 발간했다. 그러나 나 자신의 깊지 못한 지식으로 여전히 부족함이 많다. ‘시작은 미약하나 끝은 창대하리라’가 아니라 용두사미(龍頭蛇尾), 화호유구(畵虎類狗) 꼴이라 부끄럽기 그지없다.

  교과서의 집필은 그 분야의 앞서 나간 수많은 학자의 연구와 노력의 결실에 기초한 작업이라고 생각한다. 이 책 역시 지방자치를 연구한 선학(先學)들의 연구 결과에 크게 의존했음을 밝히고, 그분들께 감사를 드린다.

  이 책은 지방자치를 종합적으로 소개하고자 하는 목적에서 집필했고, 책을 쓰면서 가능한 한 지방자치와 지방분권의 긍정적인 측면에서 논의를 전개하려고 노력했다. 물론 피타고라스(Pythagoras, BC 582~507)의 이야기처럼 빛이 있으면 어둠이 있듯이(If there be light, then there is darkness) 지방자치와 지방분권도 긍정적인 측면과 부정적인 측면, 즉 상반된 측면이 있을 수 있다. 그러나 이러한 상반된 견해는 결과론적으로 우리 사회에서 지방분권과 지방자치에 대한 불신을 초래하고 있다. 지방자치와 지방분권을 바라보는 부정적인 견해가 종종 지방자치와 지방분권을 반대하는 세력의 입지를 강화함으로써 올곧은 지방자치와 지방분권정책을 지체시키고, 심지어 중앙집권과 독재를 조장하는 빌미로 이용됐다는 사실을 우리 역사는 기억하고 있기 때문이다. 2023년 연초 우리 사회의 중요한 화두인 지방 소멸을 포함한 한국 사회가 가지고 있는 여러 문제는 다름과 차이를 인정하지 않는 오만과 편견, 그리고 공정한 평가와 실적이나 능력에 따른 합리적인 차별을 인정하지 않는 잘못된 평등주의 사고에서 비롯됐다고 해도 틀린 말이 아니다. 이것은 위대한 정치사상가 토크빌(Alexis de Tocqueville) 백작이 당시 프랑스 사회를 바라보면서 느꼈던 문제이기도 하다. 그는 이러한 해결점을 뉴잉글랜드(New England) 지역의 타운미팅(Town Meeting)에서 찾아냈다. 그래서 토크빌은 지방자치를 ‘예술작품’에 비유한 것이다.

  이 책을 발간하는 데 도움을 주신 많은 분께 감사드린다. 특히 정신적·물질적으로 항상 뒤에서 뒷바라지해 주시는 존경하는 어머님, 나의 부족함을 채워 주는 내 아내와 자신의 길을 꿋꿋하게 걸어가고 있는 내 삶의 보람인 두 딸, 그리고 나의 든든한 후원자인 동생 강인필 교수와 동생 가족들, 모두에게 깊은 고마움과 사랑을 전한다. 또한 이 책이 발간되도록 도움을 주신 윤성사의 정재훈 대표께도 감사의 인사를 드린다.

2023년 1월 어느 날

눈 덮인 무등(無等)이 보이는 연구실에서

저자 현천(玄泉) 강인호 씀

<차례>

제1장 지방자치의 본질

제1절 | 지방자치의 개념과 목적

 1. 지방자치의 개념

 2. 지방자치의 목적과 의미

제2절 | 지방자치의 계보

 1. 주민자치

 2. 단체자치

제3절 | 자치권

 1. 자치권의 근원

 2. 자치권의 내용

제4절 | 지방분권과 지방자치

 1. 지방분권의 개념과 의의

 2. 지방분권과 지방자치와의 관계

제2장 지방정부

제1절 | 지방정부의 의의와 종류

 1. 지방정부의 개념

 2. 지방정부와 지방자치단체의 용어적 특성

제2절 | 지방정부의 종류

 1. 일반(보통)지방정부

 2. 특별지방정부

제3절 | 지방정부의 기관 구성 형태

 1. 기관 구성 형태의 의의와 다양화 필요성

 2. 외국 지방정부 기관 구성 형태의 대표적 유형

 3. 우리나라의 지방정부 기관 구성 형태

제4절 | 지방정부의 구역

 1. 구역의 개념 및 구역 설정에 관한 논의

 2. 구역 설정의 기준

 3. 우리나라의 지방정부 구역 현황

 4. 우리나라 지방정부 구역 개편 논의의 방향성

제5절 | 지방정부의 계층

 1. 지방정부 계층의 의미

 2. 단층제와 중층제의 장·단점

 3. 우리나라와 주요 국가의 지방정부 계층

제3장 지방정부의 특례와 특별지방행정기관

제1절 | 차등분권과 지방정부의 특례

 1. 차등분권

 2. 제주특별자치도 자치 특례

 3. 세종특별자치시 자치 특례

 4. 강원특별자치도 자치 특례

 5. 특례시

 6. 인구 50만 이상 시의 자치 특례

제2절 | 특별지방행정기관

 1. 특별지방행정기관의 개념 및 설립 목적

 2. 특별지방행정기관의 설치 현황과 정비 필요성_ 96

제4장 우리나라 지방자치의 역사

제1절 | 문민정부 이전의 지방자치

 1. 이승만 정부

 2. 장면 정부

 3. 박정희 정부

 4. 전두환·노태우 정부

제2절 | 문민정부 이후의 지방자치

 1. 김영삼 정부

 2. 김대중 정부

 3. 노무현 정부

 4. 이명박·박근혜 정부

 5. 문재인 정부

제5장 지방정부의 사무 및 배분 방식

제1절 | 지방정부의 사무

 1. 자치사무(고유사무)

 2. 위임사무

제2절 | 사무 배분 방식과 원칙

 1. 사무 배분의 개념

 2. 사무 배분의 방식

 3. 사무 배분의 원칙

 4. 우리나라의 사무 배분 원칙과 기준

제6장 정부 간 관계 및 광역행정

제1절 | 정부 간 관계론

 1. 정부 간 관계의 개념

 2. 정부 간 관계 모형

 3. 우리나라의 정부 간 관계의 변화

제2절 | 광역행정

 1. 광역행정의 의의

 2. 광역행정의 유형

 3. 광역행정의 방식

 4. 우리나라의 광역행정 방식

제7장 지방정부의 권력구조와 로컬 거버넌스

제1절 | 지방정부의 권력구조

 1. 엘리트이론

 2. 다원론

 3. 도시한계론

 4. 성장기구론

 5. 레짐이론

제2절 | 로컬 거버넌스

 1. 거버넌스의 개념 및 특징

 2. 로컬 거버넌스

제8장 주민 참여와 지방선거

제1절 | 주민 참여

 1. 주민 참여의 의의

 2. 주민 참여의 유형

 3. 우리나라의 주민참여제도

제2절 | 지방선거

 1. 지방선거의 의미

 2. 지방선거의 기본 제도

제9장 지방의회

제1절 | 지방의회의 의의

 1. 지방의회의 본질

 2. 지방정부의 기관 구성 형태와 지방의회의 권한과 기능

제2절 | 우리나라 지방의회의 지위와 권한

 1. 지위

 2. 권한

제3절 | 지방의회의 조직

 1. 지방의원

 2. 의장과 부의장

 3. 본회의와 위원회

 4. 사무기구

제4절 | 지방의회의 운영

 1. 회의 운영

 2. 회의 원칙

제5절 | 지방의회 변천사

 1. 초대 지방의회

 2. 제2대 지방의회

 3. 제3대 지방의회

 4. 지방자치제의 중단

 5. 지방자치제의 부활 이후

 6. 2021년 「지방자치법」 전부개정과 지방의회

제10장 지방자치단체장

제1절 | 자치단체장

 1. 지위

 2. 권한

 3. 지방자치단체의 장의 직 인수위원회

제2절 | 보조기관

 1. 부단체장

 2. 행정기구

제3절 | 소속 및 하부행정기관

 1. 직속기관

 2. 사업소, 출장소, 합의제 행정기관

 3. 하부행정기관

제11장 지방재정

제1절 | 지방재정의 의의

 1. 지방재정의 정의와 특징

 2. 지방재정의 운영 원칙

제2절 | 지방재정의 수입구조

 1. 자주재원

 2. 의존재원

제3절 | 우리나라 지방정부의 수입구조

 1. 자주재원

 2. 의존재원

제4절 | 지방재정 위기관리제도

 1. 도입 배경

 2. 지방재정위기단체 지정

 3. 긴급재정관리제도

 4. 지방재정 위기관리제도의 특징

제12장 지방정부의 재난관리

제1절 | 재난의 개념과 유형

 1. 재난의 개념

 2. 재난의 특징

 3. 재난의 유형

제2절 | 재난관리 체계

 1. 재난관리 체계

 2. 재난관리 체계에서 지방정부의 중요성

 3. 재난관리 체계에서 지방정부의 역할

제13장 자치경찰

제1절 | 자치경찰제의 개념 및 도입 필요성

 1. 자치경찰제의 개념

 2. 자치경찰제의 분류

 3. 도입 필요성

제2절 | 자치경찰제의 논의 전개

 1. 김대중 정부

 2. 노무현 정부

 3. 이명박 정부

 4. 박근혜 정부

 5. 문재인 정부

제3절 | 현행 자치경찰제의 주요 내용

 1. 사무 분야 및 수행

 2. 조직 및 인사

 3. 재정 지원 및 예산 등

제4절 | 제주특별자치도 자치경찰제

 1. 조직 및 인사

 2. 제주자치경찰의 사무

제5절 | 향후 발전 방안

 1. 조직·운영 및 법체계 개선

 2. 기초지방정부와 시·도 자치경찰위원회 간 연계·협력 강화

 3. 주민직선 자치경찰서장(혹은 지구대장) 또는 기초단체장이 임명하는 자치경찰서장(혹은 지구대장) 도입

제14장 지방 소멸과 지방정부의 대응

제1절 | 지방 소멸에 대한 담론

 1. 담론의 등장

 2. 한국의 현실

제2절 | 지방 소멸의 원인 그리고 실태

 1. 지방 소멸의 원인

 2. 지방 소멸의 실태

제3절 | 향후 대응 방안

 1. 지방정부의 대응 방안

 2. 또 다른 대응으로서 사고의 전환

<저자 소개>

현천(玄泉) 강인호(姜仁皓)

  1962년 4월 제주도에서 태어나 1997년 12월 미국 오하이오주립 애크론대학교(The University of Akron)에서 행정학박사(Ph.D.)를 받았다. 2000년 8월부터 현재까지 조선대학교 사회과학대 행정학과 교수로 재직하면서 학생부처장, 연구부처장, 사회대 학장, 정책대학원 원장 등을 지냈고, 민주평통 중앙상임위원, 대통령소속 자치분권위원회 위원, 행정고등고시·입법고시 문제출제·문제선정·면접위원 등을 역임했다.

  대표 저서와 주요 논문으로는 「도시행정론」(3인 공저, 법문사, 2020)과 「행정학의 세계」(2인 공저, 윤성사, 2022), “일본 축소도시의 컴팩트 시티 추진전략”(「한국정책학회보」, 2018), “지방 소도시의 도시 축소 및 실태에 관한 실증적 연구”(「한국지역개발학회지」, 2019) 외 다수의 저서와 논문이 있다.