<개정판 머리말>
지방재정론의 초판 발간 이후 지난 5년 동안 지방재정에서 학문과 제도 그리고 현장에서 많은 변화가 있었다. 가장 큰 변화는 문재인 정부에서 2017년 후반부터 4년간 추진했던 재정분권에 대한 것이다. 분권국가, 자치분권, 재정분권에 대한 학술적 논의, 시민사회의 분권운동, 그리고 재정제도 개편이 이어졌다.
지방소비세가 확충되고 순증, 지방이양, 재정조정의 분권혁신이 있었다. 지방세 중심의 재정분권과 분권국가형 지방재정체제에 대한 논의가 활성화됐다. 지방세입에서 새로운 제도 도입도 의미가 있었다. 고향사랑기부제, 지방소멸대응기금, 지역상생발전기금의 역할이 기대된다.
다음의 변화는 중앙정부의 재정조정과 관리기능이 강화된 점이다. 지방세 확충에 따른 재정불균형을 조정하고 지방재정의 건전성을 관리하는 제도들이 강화됐다. 이는 재정분권과 반대 방향의 변화였다. 지방소비세의 조정기능이 확대돼 지방교부세·조정교부금 등과 기능중복 쟁점도 발생했다. 재정건전성과 관련해 행정안전부의 재정관리 기능이 강화됐다. 자치분권에서 기대하는 지방정부 중심의 재정 자율성과 혁신성은 감소된 경향이 있다.
마지막으로 국고보조사업과 국고보조금의 비중 강화의 쟁점이 있다. 행정에서의 자치분권과 반대로 재정에서는 중앙정부 소관의 국고보조사업 확대로 인한 재정사업의 중앙 예속이 심화됐다. 지방정부 각 부서의 기능에서 중앙 각 부처의 일선행정기관 성격이 강화됐다. 재정자립도가 50% 이하로 하락하면서 자체 재원은 국가 사업을 위한 지방비 분담비가 된 경향이 있다. 국비 유치 없는 자체사업 개발 의지와 역량이 약화된 경향도 있다.
국가재정에서 지방정부의 재정규모와 기능은 계속 확대됐다. 주민 일상생활에서 지방정부의 재정 역할이 차지하는 비중 역시 증가했다. 시대 흐름에서는 자치분권과 지방시대를 주창했지만 지방재정에는 중앙집권체제가 강화됐다. 지역불균형과 지역격차에 대응하는 중앙정부의 재정조정 필요성이 높아졌기 때문이다.
그런데, 중앙정부의 재정역할은 확대됐지만 지역경제와 지방재정에서 지역간 불균형은 더 심화됐다. 중앙정부의 정책개입은 기대한 효과를 확보하지 못했다. 특례시, 특별자치도, 특별지방자치단체, 광역통합 등과 같이 지방정부는 각자 개별적인 특례를 희망하며 전체 지방재정 체계에서 분리되기를 희망했다. 균형과 분권을 위한 새로운 접근으로서 지역연대와 공동협력은 명분 이상의 의미를 가지지 못했다.
지방자치법 전부개정으로 맞춤형 자치분권에 대한 법적 근거를 마련했으나 지방재정법에서는 연계성이 충분하지 않다. 큰 틀에서 과거의 중층관리체계를 그대로 유지한다. 이러한 상황에서 지역경제의 침체와 지방재정 수입 감소가 우려되고 있다. 중앙정부에 많은 문제 해결을 기대하기가 쉽지 않은 가운데 지방정부의 자율적인 위기 극복을 기대하는 것도 어렵게 된 이중의 문제 상황들이 발생하고 있다. 지역발전과 주민의 일상생활을 보장할 수 있는 재정분권과 지역균형에 대한 새로운 분권혁신 프레임에 대한 학문적인 담론과 제도개선 과제가 여전히 중요한 시기다.
이 책에서는 지방재정의 제도와 개선 과제에 대한 내용을 정리했다. 개정판에서는 초판의 내용에 기초해 제도 변화를 설명하고 통계자료들을 갱신했다. 초판에서와 마찬가지로 현행 지방재정제도의 프레임으로는 현재와 미래 사회 변화에 적실성 있게 대응하는 데 한계가 있다는 점에서 출발했다.
초판과 비교해서 개정판에서는 장별 체계를 전체적으로 개편했다. 제1편에는 지방재정제도에 대한 기초적인 내용과 쟁점을 정리했다. 제2편은 지방재정제도 가운데 핵심적인 부분을 집중적으로 분석 정리한 심화편으로 구성했다. 제3편은 응용편이다. 지방재정에 대한 주요 이론과 재정정책 그리고 재정분권에 대한 정책과제를 정리했다.
지방재정을 처음 대하는 독자께서는 제1편을 먼저 학습하고 이후 보기를 권한다. 제2편과 제3편의 각 장에서 내용은 개별 주제별로 독립적이다. 장별 순서에 관계없이 관심 분야별로 학습할 수 있다. 기초-심화-응용의 형식으로 편제를 구성하면서 제도 설명에서 약간의 내용 중복이 있다.
분권국가와 자치분권의 시대 흐름을 반영해, 초판에서 사용했던 ‘지방자치단체’에 대한 명칭을 ‘지방정부’로 변경 표기했다. 광역자치단체와 기초자치단체는 각각 기초정부와 광역정부로 표기했다. 공식적인 법령이나 제도 그리고 관련 책자에서 언급되는 경우에는 지방자치단체 용어를 그대로 사용했다.
이 책의 내용은 자치분권과 재정분권을 위해 활동하는 학계와 현장 전문가들의 성과에 기초한 것이다. 자치재정과 재정분권 혁신을 위해 노력한 많은 전문가와 현장 활동가의 노고와 성과에 감사를 드린다. 짧은 기간에 개정판 출간을 위해 수고해 주신 윤성사 정재훈 대표께 고마운 말씀을 드리며, 무더운 여름에 교열과 편집의 수고를 마다않은 출판사 직원분께도 감사를 드린다.
2024년 8월
저자 씀
<차례>
제1편 지방재정의 제도
제1장 지방재정의 의의
제1절 지방재정의 환경
제2절 지방재정의 기본통계
제3절 지방재정의 세입
제4절 지방재정의 세출
제2장 지방재정의 법적 기반
제1절 지방재정운영 관련 법
제2절 지방세입 관련 법
제3절 기타 지방재정 관련 법
제3장 지방정부의 수입
제1절 지방세
제2절 지방세외수입
제3절 지방교부세
제4절 조정교부금과 지역상생발전기금
제5절 보조금
제4장 지방채
제1절 지방채의 의의와 유형
제2절 지방채의 현황과 관리제도
제3절 지방채관리의 정책과제
제5장 지방재정관리제도
제1절 예산과정과 재정관리제도의 의의
제2절 중기지방계획과 재정사업 투자심사
제3절 지방재정분석과 재정위기관리
제4절 지방재정정보공시제도
제6장 지방공기업과 경영관리
제1절 지방공기업의 의의와 유형
제2절 지방공기업의 경영 현황과 성과
제3절 지방공기업의 경영관리
제2편 지방재정의 부문별 각론
제7장 지방세와 지방세정
제1절 재산과세
제2절 소비과세
제3절 소득과세: 지방소득세
제4절 혼합과세
제8장 정부간 재정조정과 보통교부세
제1절 정부간 재정조정의 의의
제2절 세입과 세출에서 정부간 재정조정
제3절 지방교부세와 정부간 재정관계
제4절 보통교부세의 기준재정수요액과 기준재정수입액
제9장 국고보조금과 보조사업의 재정관리
제1절 보조금의 유형
제2절 국고보조사업의 재정관리 체계
제3절 국고보조사업에서 기준보조율
제4절 중앙정부의 국고보조금 관리
제5절 지방정부의 지방보조금 관리
제6절 자치분권을 위한 국고보조금제도의 정책과제
제10장 지방예산 및 재정관리제도
제1절 지방예산 및 재정관리의 의의
제2절 지방재정운영의 원칙과 가치예산
제3절 지방정부의 예산편성제도
제4절 중기재정계획과 투자심사제도
제11장 지방재정의 건전성 관리
제1절 지방정부의 재정위기와 대응
제2절 지방재정분석제도: 건전성 진단
제3절 재정위기단체의 지정 및 관리
제4절 재정위기 극복 전략: 감축관리와 전략투자
제3편 지방재정의 정치경제와 재정분권
제12장 지방재정의 효율과 책임
제1절 지방공공서비스의 정치경제
제2절 지방재정에서 효율과 낭비
제3절 재정분권의 효율성: 티부가설과 공공선택론
제4절 지방재정과 지방재정사업에서 책임성
제13장 중앙·지방간 조세 분할과 과세자주권
제1절 조세와 정부간 관계의 정치경제
제2절 과세대상별 조세의 유형: 국세와 지방세
제3절 지방세의 원칙과 과세자주권
제14장 재정분권과 정부간 재정관계
제1절 재정분권의 개념과 범주
제2절 재정분권과 지방재정 대표지표
제3절 재정분권의 조건으로서 정부간 재정기능분담
제4절 재정분권과 정부혁신의 정치경제
제15장 중앙·지방정부간 복지재정관계
제1절 사회복지와 지방재정
제2절 복지분권과 정부간 복지재정갈등
제3절 정부간 복지재정관계 개편 과제
제16장 역대 정부의 재정분권정책
제1절 공동세 방식과 지방양여금제도
제2절 일반재원주의 재정분권과 분권교부세
제3절 포괄보조와 지역균형발전특별회계
제4절 지방세 중심 재정분권과 지방소비세
제17장 분권국가 재정분권의 길: 국세-지방세 6:4
제1절 재정분권에 대한 기존의 이론 기반
제2절 재정분권의 대안 이론: 분권국가론과 중앙실패론
제3절 자치분권과 재정분권의 역사적 맥락
제4절 국세-지방세 6 대 4와 정부간 재정기능 대타협
<저자 소개>
이재원
부경대 행정복지학부 교수
서울대 행정대학원(행정학 석·박사)
서울대 경제학과(경제학사)
한국지방재정학회 회장
한국사회서비스학회 회장
(재)한국사회서비스관리원 원장
경기개발연구원 연구위원
한국지방행정연구원 비상임이사, 자문위원
한국지방세연구원 자문위원
부산연구원 자문위원
대통령직속 정책기획위원회 위원
대통령소속 자치분권위원회 전문위원
행정안전부 정책자문위원
행정안전부 지방교부세위원회 위원
행정안전부 지방세발전위원회 위원
행정안전부 지방재정관리위원회 위원
보건복지부 기타공공기관경영평가 단장
보건복지부 사회보장실무위원회 위원
부산광역시 재정계획심의위원회 위원
부산광역시 성과평가위원회 위원
[주요 저서]
행정과 경제(윤성사)
새행정학2.0(공저, 대영문화사)
지방재정론(공저, 법문사)
사회서비스정책론(공저, 나눔의 집)
사회서비스전자바우처(대영문화사)
저성장시대의 도시정책(공저, 한울아카데미)