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예산제도는 민주주의의 산물이라고 할 수 있다. 민주주의 체제 이전에는 재정의 수입과 지출은 존재하지만 예산(budget)과 예산활동(budgeting)은 엄밀하게 말하면 존재하지 않는다고 보아야 한다. 예산과 예산활동은 유권자에 의하여 선출된 대표자가 납세자가 납부한 재정에 대하여 집행 권한을 부여한다는 제도에 부합하는 재정출납 형식이자 활동이기 때문이다. 역사적으로 민주주의 체제가 정착하면서 예산과 예산활동제도가 자리잡을 수 있었으며, 공간적으로 민주주의 정치제도가 확산되면서 예산제도가 확산되어 왔다고 보아야 한다.

이런 면에서 우리나라는 사실 민주주의가 정착하는 과정과 예산제도 발전하는 과정이 동시에 이루어져 왔다는 특수성이 있다. 민주주의가 실질적으로 정착하기 전에 예산제도가 도입되었고, 민주주의가 후퇴하는 단계에도 자체적인 진화가 이루어져 민주주의적 가치와 동떨어진 가치의 제도도 성립되고 발전되어 온 모습도 발견할 수 있다. 사실 우리나라는 민주주의에 대한 확고한 신념이 사회 전반에 자리 잡기보다는 효율성과 집단주의를 민주주의적 가치보다 우선시하는 문화와 사회 분위기가 지배적이다. 국회나 시의회, 시민 참여의 제도보다 대통령의 권위, 관료제의 획일성과 일사불란함을 무의식적, 무비판적으로 지지하는 여론과 사회 분위기의 흐름은 쉽게 찾아볼 수 있다.

이러한 현상은 우리나라의 매우 흥미로운 특수한 현상이라고 할 수 있다. 그렇다면 이러한 현상에 대하여 체계적으로 요약하는 설명이 가능하지 않을까 예상할 수 있다. 이 지점에서 우리는 예산이론(budget theory)의 필요성을 느끼게 된다. 이러한 현상에 공통적으로 저변에 흐르는 질서에 대하여 논리적이면서도 실증 가능한 간결하면서도 명료한 설명 체계가 존재할 것으로 직감할 수 있는데, 이에 대하여 언어화하고 시각화하는 예산이론을 확립한다면 이러한 현상에 대하여 관심 있는 사람들과 소통하며 아이디어를 발전시키는 데 유용할 것이다. 이런 면에서 예산이론을 개발하고 발전시키는 것은 현상에

재정민주주의의 선진국에서도 예산이론에 대한 관심은 예산과 예산활동이 주요한 정부활동으로 등장한 이래 지속적으로 유지되어 왔다. 잘 알려져 있는 바와 같이 민주주의 국가에서는 키(V. O. Key Jr.)의 지적처럼 어떤 이유로 X달러가 B활동이 아닌 A활동에 배분되는가라는 질문에 답하기 위하여 여러 가지 예산이론이 개발되고 제안되어 온 바 있다(Key, 1940). 예산과 예산 현상에 대한 기술적 설명과 처방적 제안의 한계에 직면하여 왜 이러한 배분이 이루어지는가에 대한 심층적인 인과적 설명에 대한 시도라고 하겠다.

이 책에서는 이러한 예산이론들을 소개하고 비교 분석하고자 한다. 먼저 최근 예산이론의 이론적 구조와 내용을 검토하고 각각의 이론에 근거한 경험적 연구를 소개한 후 평가한다. 이후, 예산이론을 비교하는 공통의 틀을 통하여 이론 간의 공통점과 차이점을 제시한다. 이런 작업을 바탕으로 이론 간의 상호관계를 검토하고 향후 예산이론의 발전 방향을 제시한다.

특히 이 책은 이러한 이론의 내용분석 작업에서 실증연구의 문헌 정리와 연구 경향 그리고, 내용을 최대한 광범위한 범위에서 소개하고자 하였다. 예산이론과 직접적 연관이 있는 실증연구에 대한 목록을 제시함으로써 후속 연구자의 이론 기반 연구를 위한 기초자료를 제공하고자 하였다.

첫째, 다른 분야에 비하여 다소 부족한 이론지향성을 개선하고 예산과 예산활동에 대한 이론적 도구를 제공할 수 있다고 본다. 예산이라는 공통적인 제도에 대한 이해를 위해서는 이에 대한 이론적 개발에 대하여 먼저 충분히 숙지하여 이론적 전통에 서서 연구과제를 도출하여 지식 생산에 노력할 때 의미 있는 지식 축적이 좀 더 용이하게 진행될 수 있기 때문이다.

둘째, 앞서 언급하였듯이 예산이론의 개발 연혁과 변화 과정을 추적함으로써 새로운 이론의 구성과 발전 양상에 대하여 이해할 수 있고, 이를 통하여 현상에서 이론을 개발하는 역량을 확보하는 데 기여할 것으로 기대한다. 이러한 역량은 우리나라의 특수한 예산과 예산 현상에 대하여 이론화하고 보편화하는 작업에 기여할 수 있을 것이다.

셋째, 이러한 작업을 통하여 얻게 된 예산이론에 대한 정확한 이해는 예산이론의 한계점과 개선점에 대한 논의의 장을 마련할 수 있을 것이며, 이를 통하여 향후 예산이론의 발전에 기여할 수 있고, 나아가 예산 현상을 연구하는 경험적 연구의 발전에도 기여할 것으로 기대된다.

이 책의 내용이 이러한 목적에 실제로 얼마만큼 기여할 수 있을까 하는 아쉬움만 남아 있다. 더 많이 읽고, 더 많이 생각하고, 더 많이 인용하지 못한 점이 후회스럽다. 그렇지만 아쉬움은 다음 판에서 보완한다는 약속으로 대신하고, 이 책의 문제 제기와 시도는 분명히 의미가 있다고 믿으며 부족하나마 제현께 헌사하고자 한다.

서울대학교 경제학과를 졸업하고 미국 아메리칸대학(American University)에서 행정학 박사학위를 받았다. 서울시립대학교 행정학과 부교수로 재직 중이며, 서울시립대학교 기획부처장을 역임하였다. 주요 관심 분야는 재정규율 및 재정건전성을 위한 예산관리, 재정통계 및 정부회계, 산업생태계 및 중소기업정책 등 산업정책이다. 『한국행정론』(2019), 『알기 쉬운 재무행정』(2019), 『한국 행정학 60년: 1956-2016』. 『국제행정론』(공저, 2013), 『재정규율과 재정책임의 이론과 실제』(공저, 2011), “지역 SOC 사업의 예비타당성 조사 면제: 쟁점과 전망” 『의정연구』(2019), “우리나라 재무행정학의 연구 경향 및 구조에 관한 연구.” 『한국 행정학보』 50권. 5호(2016) 등을 발표하였다.