<머리말>

  필자는 1988년 학부를 행정학과로 입학한 후, 현재까지 한 번도 다른 전공에서 배우거나 가르친 적이 없다. 학령 인구 감소의 여파로 수요자 중심의 교육이나 융복합 전공의 필요성이 강조되면서 많은 대학에서 행정학을 가르치는 학부의 명칭이 바뀌어 가고 있는 현실에도 불구하고 필자는 계속 행정학 전공에 소속해 학생을 가르치며 연구하고 있다. 그러나 거의 40년에 가까운 행정학 공부와 연구의 길 와중에 있지만, 지금 내가 하고 있는 것이 행정학 연구인가에 대해서는 항상 의구심을 지니고 있다. 이런 사정은 일차적으로 필자가 학문 연구에서 가장 중요한 단계인 학부 수업을 당시의 여러 상황을 핑계로 제대로 듣지 않은 채로 행정학이라는 학문 영역에 밀려 들어갔기 때문이라고 할 수 있다. 필자의 박사학위 논문 심사를 하러 오신 당시 서울대학교 행정대학원의 최병선 교수께서 하신 첫 질문이 필자의 학부 전공이 무엇인가였으니 박사 학위를 받는 순간까지도 행정학에 제대로 정착하지 못한 것이 사실인 듯하다. 이후 운 좋게 대학에 자리를 잡으면서 한편으로는 석사와 박사 학위를 받으면서 가졌던 연구 관심의 연장선상에서 문화정책과 관련한 연구를 수행했고, 다른 한편으로는 필자의 첫 직장인 순천대학교에서 가르치게 된 지방재정과 관련해 약간의 연구 성과를 내기도 했다. 그리고 2010년대 이후 우연한 기회에 한국의 관료제와 관료에 대해 관심을 가지기 시작하면서 이 책으로 묶인 일련의 한국의 관료제와 관료에 대한 연구를 수행하기 시작했다. 물론 이러한 연구 성과는 모두 행정학 분야의 학술지에 게재되었고, 그런 의미에서 필자가 수행한 모든 연구는 행정학 분야의 연구라고 할 수도 있다.

  그러나 문화정책이나 지방재정 분야의 연구는 차지하고, 필자가 수행한 한국의 관료제와 관료에 대한 연구가 행정학 분야에 부합하는 것인지는 여전히 확신하지 못하고 있는 형편이다. 현실적으로 조직론적인 견지에서 계량적인 방법을 적용한 연구가 주류를 이루고 있는 행정학 분야에서 관료제나 관료는 공무원이나 조직 구성원으로 분류되어 연구되고 있는 것이 사실이기 때문이다. 물론 관료제와 관료를 연구의 대상으로 삼아 연구했거나 연구하고 있는 행정학계의 선후배, 동료 연구자가 없는 것은 아니지만 이는 전체 행정학 분야의 연구에서 소수라고 할 수 있는 상황이다. 이런 상황에서 필자가 왜 보통은 공무원이나 조직 구성원으로 여겨지고 있는 연구의 대상을 관료제와 관료로 규정하고 연구를 지속하고 있는지에 대해서 스스로도 납득할 만한 설명을 찾지 못하고 있다고 자인할 수밖에 없다.

  그럼에도 불구하고 필자는 공무원이나 조직 구성원이 아닌 관료제와 관료를 연구의 대상으로 삼음으로써 한국 행정 현상을 다른 각도로 새롭게 이해할 수 있을 것이라는 점에 대해서는 일종의 믿음을 지니고 있다. 그러한 믿음을 가지고 필자는 한국의 관료제와 관료에 대해 좀 더 많은 앎을 얻고 쌓아가기 위해 지난 10여 년 동안 여러 각도에서 다양한 모색을 수행해 왔다. 그 가운데 가장 먼저 이루어진 모색은 한국의 관료제와 관료를 나르시시즘의 측면에서 이해하려는 것이었다. 이는 필자가 연구 생활 초기에 참여하게 된 한 용역 과제의 수행 과정에서 진행한 몇몇 관료와의 면담이 계기가 되었다. 이 면담을 통해 느낀 관료의 자기 확신 성향과 그 의미와 귀결을 나름대로 이론적으로 정리하려는 시도가 필자의 한국 관료제와 관료에 대한 첫 연구 성과로 나오게 되었고, 그 후속 연구로 한국 관료 나르시시즘의 원인과 조건에 대한 연구가 이루어지게 되었다. 다른 한편으로는 한국 관료제가 직면한 현실적 상황에 대한 대응의 방식으로서 관료가 보여 주는 침묵 현상에 주목하기도 했다. 그리고 이런 침묵 현상을 규명하기 위한 시도는 근본적으로 관료가 국민을 어떤 존재로 바라보는가에 대한 연구 관심으로 이어지게 되었다. 한국 관료제와 관료를 심리적인 차원이나 행태적인 차원에서 이해하려는 시도는 구조적인 측면의 이해와 연계가 되어야 한다는 생각으로 한국 관료제의 경력 구조나 전문성의 외주화 현상에 대한 연구를 진행하기도 했다. 그리고 최근에는 대통령에 대한 탄핵의 시도와 그에 이어진 대통령의 파면과 정권의 교체라는 한국의 관료제에서 가장 중심이 되는 정치적 환경 변화에 대한 관료제와 관료의 대응 차원에서 정치적 중립성 규범의 의미와 현실을 분석하고자 하는 일련의 연구를 수행하기도 했다.

  이와 같은 연구는 관련된 한국 행정학 연구의 기존 성과를 충실하게 반영하려 노력하기는 했지만, 관점이나 주제 혹은 연구 대상 자체가 기본적으로 지니고 있는 희소성 혹은 조금 긍정적으로 보자면 도전성 때문에 시론적인 성격을 지니는 일종의 모색이라고 할 수 있다. 그런 의미에서 필자의 이런 연구는 무엇인가 해답을 주기보다는 한국의 관료제와 관료와 관련해 이런 일이 있고, 이런 현상이 벌어지고 있으며 이와 관련해서 좀 더 정치적인 분석을 위해서는 숙제나 질문을 던진 수준에 머무르게 된 한계를 지니고 있다. 그러나 이런 한계에도 불구하고 필자의 모색은 연구의 대상을 공무원이나 조직 구성원으로 보는 많은 행정학 분야의 연구가 미처 보여 주지 못한 한국의 행정 현상으로서 관료제나 관료에 대한 앎에 조금이나마 기여할 수 있다고 보았다. 그런 의미에서 필자가 수행한 그간의 한국의 관료제와 관료에 대한 연구의 성과를 한 권의 책으로 묶으려고 했다. 물론 그 기간 중 발표한 몇몇 한국의 관료제나 관료에 대한 연구 성과 가운데는 협업을 통해 필자가 주저자 혹은 교신 및 공동저자로 역할한 것도 있다. 그러나 이 책은 오롯이 필자가 단독으로 수행해 발표한 연구 성과만으로 구성했다. 그런 의미에서 이 책에서 혹시라도 있을 학술적·현실적 기여는 물론, 아마도 아주 많을 것으로 예측되는 크고 작은 오류나 잘못된 분석, 해석 등은 오롯이 필자의 몫이라는 점을 밝힌다.

  전체 12장으로 구성된 이 책 가운데 11개의 장은 필자가 한국의 행정학 분야 학술지 등에 발표한 논문을 기초로 하고 있다. 특별히 연구 논문의 내용을 재구성하거나 하지는 않았지만, 책의 한 장을 구성하게 된다는 점에서 어느 정도의 수정은 이루어졌다. 그러다 보니 몇몇 장의 경우에는 통계 자료의 시의성이 문제가 될 여지도 있어 이를 현재의 시점에서 재정리하는 방안을 고민했지만, 그와 같은 재정리가 각 장이 제기하고자 하는 연구의 질문이나 쟁점, 이를 통해 드러내고자 하는 한국 관료제와 관료의 현실을 이해하는 데 도움이 되지 않는다는 판단으로 별다른 수정 없이 그대로 두었다. 다만 제12장은 연구 전체를 망라하면서 한국의 관료제와 관료를 둘러싼 현재의 위기와 앞으로의 과제를 제기하는 것으로 책 전체의 결론을 대신하는 장으로 새로 썼다. 그런 의미에서 결국 이 책은 필자가 기록한 지난 10여 년 간의 한국 관료제 역사라고 보아도 좋을 것이다.