<머리말>

  공공갈등은 민주주의 사회의 숙명이자 자연스러운 일부분이다. 사람들이 서로 다른 가치와 이해관계를 가지고 공공의 문제에 대해 목소리를 내는 한 갈등은 사라지지 않는다. 문제는 갈등이 있느냐 없느냐가 아니라 갈등을 바라보는 눈과 다루는 방식이다. 같은 갈등 현상도 어떤 프레임으로 보느냐에 따라 전혀 다른 문제로 정의되고, 전혀 다른 해법이 처방된다. 송전탑 갈등을 ‘전력 수급의 문제’로 바라보면 적절한 보상금이 핵심적인 해결책이지만, ‘에너지 정의의 문제’로 보면 의사결정 구조의 재설계가 가장 중요한 해법이 된다. 프레임이 바뀌면 문제가 바뀌고, 문제가 바뀌면 해법이 바뀐다.

  그동안 국내에서 출간된 갈등관리 관련 서적들은 대부분 갈등의 개념과 유형을 분류하거나, 협상, 조정, 공론화 같은 개별 방법론을 소개하거나, 갈등 사례를 회고적으로 분석하는 데 초점을 맞추어 왔다. 이러한 작업들이 갈등관리 분야의 학문적 토대를 다지는 데 기여한 점은 분명하다. 그러나 개별 개념과 도구들이 왜 어떤 갈등에서는 작동하고 다른 갈등에서는 실패하는지, 그리고 이 모든 접근들을 하나로 관통하는 인식론적 축은 무엇인지에 대한 물음에는 충분한 답을 주지 못했다. 이 책은 바로 그 빈자리를 채우고자 한다. ‘프레임’이라는 하나의 렌즈로 공공갈등의 발생부터 진단, 관리, 해결, 그리고 리프레이밍에 이르는 전 과정을 일관되게 조망함으로써, 공공갈등의 관리에 대한 통합적 시각을 제공하는 것이 이 책의 목표이다.

  아울러 이 책은 이론적 논의에 그치지 않고, 한국 사회가 실제로 겪어 온 다양한 갈등 사례들을 본문 곳곳에 배치해 독자의 이해를 돕고자 했다. 밀양 송전탑, 신고리 5·6호기 공론화, 4대강 사업, 부안 방폐장, 가리왕산 스키장, 제주 해군기지, 공공의료 확대에 이르기까지, 한국 사회의 굵직한 공공갈등 사례들을 프레임 관점에서 이해하고자 했다. 이를 통해 프레임 이론이 책 속의 추상적 개념이 아니라 갈등 현장에서 실제로 작동하는 분석 도구임을 보여 주고자 했다.

  이 책은 다섯 개 부(部)로 구성되어 있다. 제1부는 갈등과 갈등관리의 기본 개념, 원인, 유형을 다루며 이후 논의의 토대를 놓는다. 제2부는 이 책의 이론적 기반으로서 정책 문제의 구조화 정도에 따른 갈등의 성격 차이, 프레임 충돌로서의 정책갈등, 관료제의 분업이 갈등을 재생산하는 메커니즘, 그리고 갈등관리 기제로서 정책이 수행하는 기능을 프레임의 관점에서 분석한다. 제3부와 제4부는 갈등을 다루는 구체적인 방법론을 다룬다. 제3부는 협상, 공동사실확인, 조정 등 대안적 분쟁해결(ADR)의 핵심 기법들을 살펴보고, 제4부는 공론조사, 시민의회, 규제협상, 시나리오 워크숍 등 시민 참여 기반의 공론화 방법론을 각각 소개한다. 마지막으로 제5부는 리프레이밍과 통합적 문제해결을 다루며, 프레임 분석에서 출발해 위험 커뮤니케이션, 넛지이론, 창의적 대안 개발에 이르기까지 갈등의 틀 자체를 바꾸는 전략들을 탐색한다. 제1부에서 제5부로 이어지는 흐름은 갈등을 이해하는 것에서 출발해 갈등을 진단하고, 처방하며, 나아가 갈등의 틀 자체를 다시 형성하는 데까지 나아가는 하나의 과정이다.

  이 책의 저술은 우리 둘의 오래된 약속에서 시작되었다. 심준섭과 김광구는 20년 가까이 함께 공공갈등을 연구해 오면서, 늘 “언젠가 함께 제대로 된 갈등 책을 쓰자”고 말해 왔다. 학회에서 만날 때마다, 공동 연구를 마무리할 때마다 그 약속을 꺼내 놓았지만, 강의와 연구, 그리고 일상에 치여 차일피일 미루기를 거듭했다. 올해 마침내 둘이 의기투합해서 단단히 마음을 먹었다. 미루는 것도 일종의 현상유지 편향이라는 것을 넛지이론을 공부하면서 절감한 탓인지도 모르겠다. 20년 가까운 세월 동안 갈등을 현장에서 관찰하고, 이론을 탐구하며, 학생들을 가르치면서 쌓아 온 경험과 통찰을 이 책에 녹여 내고자 했다. 부족한 점이 적지 않겠지만, 적어도 우리 두 사람이 공공갈등에 대해 진지하게 생각해 온 시간의 결이 이 책 곳곳에 배어 있기를 바란다.

  이 책이 공공갈등에 대한 인식론적 접근을 강화하는 데 기여함은 물론, 갈등의 실천적인 관리와 해결에도 작은 도움이 될 수 있기를 희망한다. 갈등관리를 공부하는 학생들에게는 통합적 시각을, 갈등의 현장에 있는 실무자들에게는 진단과 처방의 도구를, 그리고 갈등을 연구하는 동료 학자들에게는 학문적 대화의 출발점을 제공할 수 있다면 더할 나위가 없겠다.

  끝으로, 이 책이 나오기까지 도움을 주신 여러 분들께 깊은 감사의 마음을 전하고자 한다. 가장 먼저, 국내 공공갈등 연구의 선구자이신 이선우 교수님께 감사드린다. 한국갈등학회를 함께 창립하고, 10년간 한국연구재단 SSK사업의 연구책임자로서 우리의 연구를 이끌어 주셨다. 한국갈등학회의 발전을 위해 헌신해 오신 역대 회장님들께도 깊은 감사를 드린다. 오랜 시간 함께 공공갈등을 연구해 온 동료들인 김지수 박사, 조은영 박사, 홍수정 박사, 조경훈 교수께도 고마움을 전한다.

  이 책의 완성도를 높이는 데에는 보이지 않는 손들의 수고가 있었다. 중앙대학교 대학원 행정학과 박사 과정 한현수 선생님과 석사 과정 김남혁 군은 내용의 보완에서 오탈자 교정에 이르기까지 꼼꼼한 노력을 아끼지 않았다. 두 사람의 정성이 없었다면 이 책은 훨씬 거친 모습으로 세상에 나왔을 것이다. 그리고 고려대학교 대학원 임상준 박사님께도 감사의 마음을 전한다. 또한 이 책이 빠르게 세상에 나올 수 있도록 큰 도움을 주신 도서출판 윤성사 정재훈 대표님께도 감사를 드린다.

2025년 9월

심준섭 · 김광구

<차례>

제1부 갈등과 갈등관리의 이해

제1장 갈등을 바라보는 다양한 시각 

 1. 갈등의 개념 

 2. 갈등의 개념적 구성요소 

 3. 갈등의 역동성 

 4. 갈등에 대한 접근 방법: 실증주의적 관점 

 5. 갈등에 대한 접근 방법: 사회적 구성주의적 관점 

 6. 공공재와 갈등 

 7. 사회갈등 축의 다양화와 복잡화 

 8. 갈등을 바라보는 시각: 갈등은 해로운 것인가? 이로운 것인가? 

 9. 갈등의 제거가 아닌 관리의 필요성 

제2장 갈등은 왜 발생하는가? 

 1. 갈등의 원인에 대한 시각의 발전 

 2. 합리적 행위자 간 희소자원 경쟁 

 3. 갈등이 단순히 희소자원의 문제일까? 

 4. 객관적 조건만으로 갈등이 발생하는가? 

 5. 갈등은 담론과 프레임 속에서 만들어진다 

 6. 갈등의 근본적 원인: 자원배분에서 프레임으로의 전환 

제3장 갈등을 구분하는 다양한 시각 

 1. 갈등의 특성에 따른 구분 

 2. 공공영역에서 발생하는 갈등의 구분 

 4. 갈등의 주체에 따른 구분 

 5. 정책문제의 구조화 수준에 따른 구분 

 6. 갈등 유형 속 프레임 판별의 중요성 

제2부 정책문제와 정책갈등의 관리

제4장 ‘사악한 정책문제’와 ‘다루기 힘든 갈등’ 

 1. ‘사악한 정책문제’가 ‘다루기 힘든 갈등’을 만들어내는 이유 

 2. 사악한 정책문제의 잘못된 구조화 

 3. 문제의 잘못된 구조화가 왜 반복되는가? 

 4. 왜 “잘못된 문제 정의”가 위험한가? 

 5. 비구조화된 문제에 대한 새로운 접근 

제5장 잘못된 문제정의로서의 님비 

 1. 님비의 배경 

 2. 님비 개념의 모호성 

 3. 님비시설의 구분 

 4. 님비를 바라보는 시각의 다양성 

 5. ‘NIMBY’ 표현이 만들어내는 부정적 프레임 

 6. 님비 프레임의 부정적 효과 

 7. 님비 프레임에서 벗어나기 

제6장 프레임 충돌로서의 정책갈등 

 1. ‘프레임’은 무엇인가? 

 2. 프레임 차이가 어떻게 갈등을 만들어내는가? 

 3. 갈등 당사자의 프레임 

 4. 프레임 충돌로서의 정책갈등 

 5. 갈등관리의 출발점: 프레임을 파악하기 

제7장 효율성의 역설: 관료제의 분업 원리는 어떻게 갈등을 만들어내는가? 

 1. 효율성의 원리가 만들어 낸 사각지대 

 2. 관료제: 효율적인 분업은 어떻게 갈등을 키우는가? 

 3. 이중관심 모형으로 본 관료제의 갈등관리 실패 

 4. 가습기 살균제 참사: 관료제 분업의 효율성이 만든 갈등 

 5. 기관 간 칸막이 허물기: 갈등관리를 위한 새로운 조직 설계 

 6. 칸막이를 뛰어넘는 공공갈등관리 기구의 필요성 

제8장 갈등관리 기제로서의 정책 

 1. 갈등의 결과물이 아닌 갈등의 해결 기제로서의 정책 

 2. 정책은 어떻게 갈등을 조정하는가? 

 3. 정책 인프라라는 보이지 않는 토대 

제９장 정책결정 과정에서 갈등의 제도화 

 1. 문제 정의 과정으로의 정책결정과 갈등의 제도화 

 2. 전통적인 문제해결 중심 정책결정의 한계 

 3. 정책과정에서 갈등 비용의 재인식 

 4. 갈등의 제도화: 갈등을 정책과정에 내재화하기 

 5. 국내 갈등관리 제도화의 과제 

 6. 갈등의 내재화가 가져오는 편익: 비용에서 투자로 

 7. 갈등을 두려워하지 않는 정책과정을 향해 

제10장 갈등영향분석: 갈등의 진단과 처방의 설계 

 1. 갈등영향분석은 무엇인가? 

 2. 갈등영향분석의 배경 

 3. 갈등영향분석의 특징 

 4. 갈등영향분석의 절차 

 5. 갈등영향분석의 장점 

 6. 갈등영향분석의 한계 

 7. 한국적 맥락에서의 시사점 

제11장 갈등관리심의위원회: 갈등의 예방과 관리를 위한 제도적 설계 

 1. 갈등관리심의위원회의 기능 

 2. 갈등관리심의위원회의 배경 

 3. 갈등관리심의위원회의 필요성과 기능 

 4. 갈등관리심의위원회의 한계와 과제 

 5. 갈등관리심의위원회의 내실화 방안 

제12장 보상을 통한 정책갈등의 관리 

 1. 보상의 배경 

 2. 보상의 개념과 유형 

 3. 보상이 효과적으로 작동하기 위한 조건 

 4. 왜 보상만으로는 갈등관리가 어려운가? 

 5. 국내 사례에서의 보상 효과 

 6. 보상의 설계 원칙 

 7. 프레임 분석: 보상 이전에 해야 할 일 

제3부 대안적 분쟁해결: 공공갈등을 다루는 더 나은 방법

제 13 장 대안적 분쟁해결의 개념과 구분 

 1. 전통적인 갈등관리의 한계 

 2. ADR의 배경: ADR 개념의 진화와 확장 

 3. ADR과 소송의 차이점 

 4. ADR의 다양한 기법 

 5. ADR의 장점과 한계 

 6. 갈등에 적합한 ADR 절차의 중요성 

제14장 협상: 갈등의 자율적 해결을 위한 당사자 간 대화 기술 

 1. 왜 협상인가? 

 2. 분배적 협상과 통합적 협상 

 3. 정책갈등에서의 다양한 이해관계자 간 협상 

 4. 다자간 협상 기구: 협의체 

 5. 정책갈등에서 협상이 시작되기 위한 핵심 조건 

 6. 협상이 적절하지 않은 상황 

 7. 한국적 맥락에서의 시사점 

제15장 공동사실확인: 공동의 문제 정의와 해결 방안의 탐색

 1. 왜 공동사실확인이 필요한가? 

 2. 공동사실확인의 배경: 사실의 복수성 

 3. 갈등은 ‘사실의 부재’가 아니라 ‘해석의 충돌’에서 온다 

 4. 공동의 문제 정의, 그리고 함께하는 해결의 탐색 

 5. 왜 공동사실확인이 쉽지 않은가? 

제16장 합의형성: 다양한 이해관계자 간 합의를 이끌어내는 기술

 1. 왜 합의형성인가? 

 2. 합의형성의 배경 

 3. 합의형성의 특징 

 4. 합의형성의 절차 

 5. 갈등관리 관점에서 본 합의형성의 장점 

 6. 합의형성 기법의 한계 

 7. 한국적 맥락에서의 시사점 

제17장 조정: 제3자의 문제해결 기술을 활용하기 

 1. 왜 조정이 필요한가? 

 2. 조정의 다양한 유형 

 3. 갈등조정협의회의 경험과 개선 방안 

제4부 공론화: 시민과 함께하는 갈등관리

제18장 공론화의 개념과 구분 

 1. 왜 공론화가 필요한가? 

 2. 공론화의 철학적 배경: 참여민주주의와 숙의민주주의 

 3. 공론화 개념의 모호성 

 4. 공론화의 개념적 프레임워크 

 5. 공론화 기법의 구분 

 6. 공론화의 목적과 가치 

 7. 공론화의 핵심 요소 

 8. 공론화의 주요 쟁점 

제19장 규제협상: 대상자와 정부가 함께 규칙을 설계하기 

 1. 규제협상의 의의 

 2. 규제협상의 배경: 규칙 제정의 ‘병폐’ 

 3. 규제협상이란 무엇인가? 

 4. 규제협상의 절차 

 5. 규제협상의 갈등관리 기능 

 6. 규제협상의 한계 

 7. 한국적 맥락에서의 시사점 

제20장 시나리오 워크숍: 미래를 함께 설계하는 시민참여의 기술 

 1. 시나리오 워크숍의 의의 

 2. 시나리오 워크숍의 배경 

 3. 시나리오 워크숍이란 무엇인가? 

 4. 시나리오 워크숍의 절차 

 5. 시나리오 워크숍의 장점 

 6. 시나리오 워크숍의 한계 

 7. 한국적 맥락에서의 시사점 

제21장 공론조사: 실험을 통한 숙의적 여론조사 

 1. 숙의적 여론조사의 의의 

 2. 공론조사의 배경 

 3. 공론조사의 특징 

 4. 공론조사의 절차 

 5. 공론조사의 장점 

 6. 공론조사의 한계 

 7. 한국적 맥락에서의 시사점 

제22장 시민의회: 추첨으로 선발된 보통 시민들이 설계하는 미래 

 1. 시민의회의 의의 

 2. 시민의회의 배경 

 3. 시민의회의 특징 

 4. 시민의회의 절차 

 5. 시민의회의 장점 

 6. 시민의회의 한계 

 7. 한국적 맥락에서의 시사점 

제5부 리프레이밍과 통합적 문제해결

제23장 통합적 문제해결: 공공갈등에 대한 통합적 문제해결 프레임워크 

 1. 통합적 문제해결은 무엇인가? 

 2. 통합적 문제해결의 다양한 접근법 

 3. 프레임과 리프레이밍 이론: 인식의 전환을 통한 통합적 해결 

 4. 통합적 문제해결의 핵심 요소 

 5. 통합적 문제해결의 프레임워크: 4단계 접근 

제24장 프레임 분석: 통합적 문제해결의 출발점 

 1. 프레임 분석의 의의 

 2. 왜 프레임 분석이 중요한가? 

 3. 프레임 분석의 핵심 과제 

 4. 프레임 분석의 기법 

 5. 프레임 분석의 기여 

제25장 리프레이밍: 통합적 문제해결의 핵심 조건 

 1. 리프레이밍의 다양한 접근법 

 2. 리프레이밍의 전제로서의 프레임 성찰 

 3. 공공갈등에서 리프레이밍이 어려운 이유 

 4. 통합적 문제해결을 위한 두 가지 차원의 리프레이밍 

 5. 리프레이밍을 위한 정책분석가와 정책실무자의 역할 

제26장 위험 커뮤니케이션을 통한 리프레이밍 

 1. 과학적 정보 제공만으로는 왜 리프레이밍이 어려운가? 

 2. 위험 커뮤니케이션의 발전: 과학적 안전에서 사회적 안심으로 

 3. 위험 커뮤니케이션의 리프레이밍 기능 

 4. 진단적 리프레이밍의 실천 전략 

 5. 위험 커뮤니케이션의 설계 원칙 

 6. 나가며: 소통 장으로서의 위험 커뮤니케이션 

제27장 선택 설계를 통한 갈등관리: 넛지이론적 관점에서의 리프레이밍 전략 

 1. 전망이론과 선택 설계 

 2. 디폴트 효과: 갈등이 시작되기 전에 설계하기 

 3. 프레이밍 효과: 동일한 정보, 다른 포장 

 4. 사회적 규범을 활용한 사회적 압력 

 5. 냉각기: 뜨거운 머리를 식히는 시간의 넛지 

 6. 사전 약속 장치: 현재 결정으로 미래를 묶어 두기 

 7. 현저성: 보이지 않는 것을 보이게 만들기 

 8. 슬러지 제거: 참여를 가로막는 마찰을 없애기 

 9. 나가며: 갈등관리에도 설계가 필요하다 

제28장 통합적 문제해결: 대안 개발을 통한 파이 키우기 

 1. 파이 나누기에서 파이 키우기로의 전환 

 2. 왜 파이를 키워야 하는가? 

 3. 공공갈등의 통합적 문제해결 전략 

 4. 공공갈등관리는 파이를 나누는 기술이 아니라 파이를 함께 키우는 과정이다 

<저자 소개>

심준섭

미국 뉴욕주립대학교(Albany)에서 행정학 박사 학위를 취득하고, 2003년부터 중앙대학교 공공인재학부 교수로 재직 중이다. 갈등관리 분야에서 국무조정실 공공갈등 공론화운영위원회 위원, 국무조정실 중앙부처 갈등관리 점검평가위원, 중앙분쟁조정위원회 위원, 교육부 대입제도개편 공론화위원회 위원, 및 국방부, 국토교통부, 산업자원부, 행정안전부, 국민권익위원회, 서울시, 경기도, 강원도, 육군본부를 비롯한 다수의 정부기관 및 지방자치단체의 갈등관리심의위원회 위원으로 활동하였다. 또한 한국정책분석평가학회 회장, 한국정책학회 연구부회장, 한국갈등학회 부회장 등으로 활동했으며, 『협상의 이해』(공저), 『시민참여와 거버넌스』(공저) 등의 저서와 다수의 갈등 관련 논문을 저술했다. 최근에는 김광구 교수 등과 정선군 가리왕산 활강경기장 갈등을 성공적으로 해소했다(jsshim@cau.ac.kr).

김광구

미국 위스콘신주립대학교(Madison)에서 도시 및 지역계획학 박사 학위를 취득하고, 2004년 9월부터 경희대학교 행정학과와 탄소중립 컨설팅 및 갈등관리 융합대학원 교수로 재직 중이다. 갈등관리 분야에서 국무조정실, 법무부, 교정본부, 산업부, 국방부, 서울시, 화성시, 파주시 및 한국행정연구원, 한국수력원자력, K-water, 한국전력 등에서 갈등관리심의위원회, 공론화 위원회 등에 참여했다. 한국갈등학회 창립 멤버이자 2021년에 회장을 역임했으며, 한국행정학회 총무위원장, 한국지방행정학회 회장도 역임했다. 『한국사회 공공갈등 이렇게 풀자』(공저), 『소통과 갈등관리: 방법 찾기』(공저), 『공공갈등, 이렇게 타개하라』(공역) 등의 저서와 “무작위통제실험을 활용한 갈등조정자 역할 차이에 관한 분석”(2022), “해상풍력 발전사업 갈등 연구: 인허가 절차를 중심으로”(2024) 등의 연구 논문이 있다(kkim20@khu.ac.kr).